根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：个人之间因使用权发生的争议，乡级人民政府有权作出处理；而在土地发包和承包过程中产生的优先承包权争议则不属于乡人民政府处理的职责范围，应通过协商或其它行政及诉讼程序解决。

    [案例索引]

    长阳土家族自治县人民法院（2006）长行初字第02号行政判决书，2006年6月16日。

    宜昌市中级人民法院（2006）宜中行终字第00032号行政判决书，2006年11月22日。

    [案情]

    原告杨世洪，男，农民。

    被告长阳土家族自治县火烧坪乡人民政府（以下简称火烧坪乡政府）。

    第三人杨世成，男，农民。

    第三人杨成贵，男，农民。

    原告杨世洪与第三人杨世成、杨世贵争议的土地地名为甲山尖朝（槽），面积14.22亩。该争议地在1982年落实家庭承包责任制时由杨世成经营9.42亩，杨世贵经营4.8亩。1983年，湖北省人民政府决定开办南方草场改良试验项目，县编委批准成立长阳火烧坪草场改良管理站（以下简称草场管理站），为县农业局二级单位，将集体未承包到户的一部分荒山和收回已承包到户的部分责任田交由草场管理站开发管理，该争议地也在其中。1983年9月13日，草场管理站与杨世洪之父杨先海签订了31亩草场的管理合同（含杨世洪1982年承包的责任田4.05亩）。后因草场管理站自行撤销，所签合同名存实亡。1992年，被告所属的青树包村委会研究决定，将杨世洪之父杨先海管理的31亩草场收回由村集体统一开发经营，改种蔬菜，重新发包给杨先知承包经营。在集体统一经营期间，给杨世洪对青树包村委会提起民事诉讼。1995年9月5日，经宜昌市中级法院主持调解达成协议：将31亩草场土地中的4.05亩按1982年土地承包合同恢复为杨先海的责任田，剩余土地约26亩杨先海有优先承包权。1996年，青树包村委会决定以每亩300元优先给杨世洪承包，因其认为承包价过高，而未承包，由杨先知承包至2002年。在此期间，杨世洪未对杨先知承包经营向村委会及经营者杨先知提出异议。2002年7月，在原青树包村6组群众强烈要求处理该土地的情况下，组成乡村工作专班，在田昌国处召开群众大会，经群众会议讨论决定，按1982年落实责任制的依据交还给各农户经营，集体不再统一经营。于2003年将其中的14.22亩即争议地交还给杨世成、杨世贵经营。2004年，杨世洪以享有争议地的优先承包权为由强行耕种至今，双方发生争议。被告火烧坪乡政府认为杨世洪与草场管理站签订的草场管理合同属于一般民事合同，不属于家庭承包范畴。集体统一经营的土地交还给各农户经营后，杨世洪对原集体统一经营的土地享有的优先承包权自然不复存在，且杨世洪在1996年至2002年集体统一经营期间放弃了优先承包权。遂于2005年12月3日作出火政发（2005）6号处理决定。杨世洪不服，向长阳土家族自治县人民政府申请行政复议。2006年3月21日，复议机关作出维持决定，原告杨世洪仍不服，向法院起诉，要求撤销火政发（2005）6号处理决定。

    杨世洪诉称：我与第三人争议的土地从1983年起就由我承包经营。1995年经宜昌中院调解，也确认我对26亩争议地享有优先承包权。被告在作出被诉具体行政行为时认定我的优先承包权不复存在，没有事实依据。青树包村委会以集体统一经营为由将我承包的草场收回发包时没有进行书面公示，也没有给我送达书面通知，使我无法行使同等条件下的优先承包权。我与第三人间是土地承包经营权纠纷，应适用《土地承包法》处理，被告适用《土地管理法》处理明显不当。故被告作出的被诉具体行政行为认定事实错误，适用法律不当，请求法院依法撤销。

    被告火烧坪乡政府辩称：原告杨世洪与第三人杨世成、杨世贵因地名为甲山尖朝（槽）的土地权属发生争议后，经群众大会讨论，决定以1982年落实责任制时的方案为依据，把原村集体统一经营的土地下放给各户经营，村委会与杨世成、杨世贵签订了承包合同。杨世洪通过宜昌中院调解获得的优先承包权在同等条件下没有行使，其优先承包权已经丧失。故根据第三人的申请，调查收集证据后，做出的处理决定正确合法，要求法院予以维持。

    第三人杨世成、杨世贵述称：火烧坪乡政府作出的火政发（2005）6号处理决定正确合法，请求法院予以维持。

    [审判]

    长阳土家族自治县法院经审理认为：原告杨世洪与第三人杨世贵、杨世成之间发生土地权属争议，被告火烧坪乡政府具有作出行政处理的法定职权。被告火烧坪乡政府根据调查收集的证据，确认争议土地在1996年集体统一经营时原告杨世洪放弃了优先承包权。2002年青树包村委会经群众会议讨论决定，将村集体统一经营的土地按1982年落实的责任制方案交还给各农户经营，原告杨世洪对集体统一经营享有的土地的优先承包权自然不复存在。因此确认争议土地由第三人杨世贵、杨世成享有土地经营权。故被告火烧坪乡政府作出的处理决定认定的事实清楚，主要证据确实充分，适用法律正确。原告杨世洪认为被告火烧坪乡政府作出的处理决定认定事实错误，适用法律不正确的意见本院不予采纳。原告杨世洪要求法院撤销被告火烧坪乡政府作出的处理决定的理由不充分，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出维持被告火烧坪乡政府于2005年12月3日作出的火政发（2005）6号关于杨世贵、杨世成与杨世洪土地承包经营使用权争议的处理决定。

    原告杨世洪不服上诉称：1、原判认定2002年7月青树包村6组召开了群众大会，该事实认定错误。证人智辉周等三人于2002年7月26日签字证明这次开会的时间是“2002年下半年”，在时间上存在重大逻辑错误，而且是间接证据，不能认定“2002年下半年”召开了群众会议。上诉人对这次群众大会的真实性提出质疑，未见这次群众大会的原始记录和表决结果。上诉人提供的证据证明这次群众会议召开的时间是“2003年4月13日”。2、即使召开了群众大会，其制定的方案也是违法的，承包人没有承包该土地的主体资格，村委会与第三人所签合同是无效的。3、上诉人对该土地享有优先承包权。上诉人自1996年以来优先权被侵害，但上诉人从未放弃也不存在自然丧失的事实。一审法院判决维持处理决定证据不充分，而且错误，请求二审法院依法撤销被上诉人作出的火政发（2005）6号处理决定。

    火烧坪乡政府答辩称：1、被上诉人作出的火政发（2005）6号处理决定，处理的是上诉人与第三人之间发生的土地权属争议，被上诉人具有行政处理的法定职权，且程序合法。2、被上诉人依据调查收集的证据，确认争议地在1996年集体统一经营时上诉人放弃了优先承包权，在2002年青树包村委会经群众会议讨论决定，将村集体统一经营的土地按1982年落实的责任制方案交还到各农户手中经营，在此时上诉人的优先承包权自然不复存在，被上诉人据此将争议地确认给第三人享有土地经营权正确合法。3、被上诉人作出的处理决定认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

    第三人杨世成、杨世贵辩称：1、上诉人的经营权已不复存在。1996年村委会决定以每亩300元优先给上诉人承包时，其认为承包价过高放弃了优先承包权，由杨先知承包至2002年，在此期间上诉人未对杨先知承包经营向村委会及经营者提出异议。2、被上诉人火烧坪乡政府提供的证据在一审庭审过程中经三方质证，与本案具有关联性，能够形成证据链，可作为本案的证据予以采信，而上诉人所提供的证据均不能否定被上诉人所认定的事实和处理程序。3、2002年7月26日，原青树包村6组村民在田昌国处采取无记名投票方式召开群众大会，决定将集体经营的甲山尖朝（槽）的责任田按1982年的责任制方案，原田原界下放给各户经营。2003年4月13日召开的会议内容是：如何按1982年的责任制方案落实到户，时间根本不存在错误。群众通过决议按1982年的责任制方案落实到户是一个恢复责任制的方案，而不是重新发包的方案，该会议决定不违反《土地承包法》。在群众决定通过按1982年的责任制为依据交还给各农户经营，集体不再统一经营后，村委会才将其中的14.22亩争议地交还给我们经营。4、上诉人与答辩人之间的土地权属争议，火烧坪乡政府具有作出处理的法定职权。乡政府依职权调查收集的证据确认了争议土地在1996年集体统一经营时上诉人就放弃了优先承包权。2002年7月，村委会经群众会议讨论决定，将集体统一经营的土地按1982年的责任制方案交还给各农户经营，上诉人对集体统一经营的土地享有的优先承包权自然不复存在，将争议土地确认给答辩人享有经营权正确合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

    宜昌中院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案被诉的具体行政行为是被上诉人作出的火政发（2005）6号《处理决定》。根据《土地管理法》第十六条规定，被上诉人对个人之间土地使用权争议有权作出处理决定，但本案上诉人与第三人有关土地争议不属于土地使用权争议，而属于土地发包和承包中的优先承包权争议。本案有争议的土地14.22亩，其面积及四至界线上诉人与第三人均无异议。该土地已由土地的所有者青树包村民委员会于2003年按1982年家庭承包责任制时划分的面积，继续发包给杨世成9.42亩、杨世贵4.8亩进行经营。杨世洪以1995年的民事调解协议书中载明的对争议土地享有优先承包权为由，对争议的土地于2004年即进行强行耕种至今，上诉人与第三人之间由此就该土地产生争议。据此，当事人之间争议的性质不属于土地使用权争议，其争议的内容不是直接的土地使用权，而是土地发包和承包中的优先承包权。上诉人对争议的土地是否仍享有优先承包权，其优先承包权是否仍受法律保护，不属于被上诉人处理土地权属的职权范围。被上诉人虽对个人之间的土地使用权争议有权作出处理决定，但被上诉人在对上诉人与第三人作出的土地处理决定中，直接确认争议的土地的经营权缺乏法律依据。上诉人对争议的土地所主张的优先承包权，应依法向有权发包该土地的村委会提出，如认为村委会对争议土地的发包，侵犯其优先承包权，则应通过协商或其他行政及诉讼程序解决。

    综上，原判认定主要事实清楚，程序合法，但一审法院判决维持被上诉人作出的处理决定系适用法律不当。上诉人请求撤销被上诉人作出的处理决定的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和第五十四条第（二）项第4目之规定，作出如下判决：

    1、撤销长阳土家族自治县法院（2006）长行初字第02号行政判决。

    2、撤销被上诉人火烧坪乡政府2005年12月3日作出的火政发（2005）6号《乡人民政府关于杨世贵、杨世成与杨世洪土地承包经营使用权争议的处理决定》。

    [评析]

    准确把握土地承包经营权与土地使用权的关系是正确审理本案的难点。土地使用权和土地承包经营权是具有密切联系又有重要区别的不同概念。土地承包经营权属于土地使用权的范畴，其核心内涵是承包人享有合法的土地使用权。第一、发包方是发包土地的所有权人或者在发包前对发包土地享有合法的使用权，具备发包人的资格；第二，承包方的承包经营权是依法（政策、法律、合同）取得。合法取得了承包经营权，即对承包土地享有了合法的土地使用权。提到土地使用权，更多层次是从行政管理的角度对土地资源进行划分和确定，体现的多是国家对土地资源的管理和保护，主要依《土地管理法》调整；提到土地承包经营权时，更多层次是从民事合同的角度对民事主体公平享有土地资源进行调整和规范，体现的多是合同双方在法律框架下的平等协商，意思自治，主要依农村土地承包法调整。本案上诉人杨世洪与第三人杨世贵、杨世成争议的土地的所有者是青树包村民委员会，清楚明了，也不存在面积不清、四界不明等情况。故不是所有权和使用权争议，而是优先承包权和承包经营权争议。

    明确区分土地管理法第十六条和农村土地承包法第十一条的调整范围是正确处理本案的关键。因土地的所有权和使用权发生的争议应按土地管理法的规定处理。因土地承包经营权发生纠纷的，应按农村土地承包法的规定进行处理。农村土地承包法第十一条规定了行政机关作为农业承包和承包合同的管理部门，但其职权在于对承包合同的备案和引导，在于对承包合同的双方签订承包合同给予政策支持和行政上的监督。至于合同的效力、合同的履行等纠纷仍非人民政府农业主管部门的职能，亦非人民政府土地主管部门的职能。本案原告（上诉人）杨世洪是依1995年的民事调解协议书主张对争议土地的优先承包权，第三人杨世贵、杨世成是依1982年的责任制方案主张争议地的承包经营权。很明显，本案当事人间的争议是优先承包权和承包经营权争议，而非土地所有权和使用权争议。因而二审法院认定该争议不属于被上诉人火烧坪乡政府进行处理的职权范围。故判决撤销被上诉人火烧坪乡政府2005年12月3日作出的火政发（2005）6号《乡人民政府关于杨世贵、杨世成与杨世洪土地承包经营使用权争议的处理决定》。

   作者单位：长阳土家族自治县人民法院