被告行政机关对具体行政行为负举证责任是行政诉讼举证责任分配的基本原则，被告应当提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。具体行政行为合法与否是行政案件的核心问题，当被告不能证明具体行政合法时，将承担败诉后果。

    [案例索引]

    点军区人民法院（2007）点行初字第1号行政判决书；2007年12月28日。

    [案情]

    原告中铁三局集团有限公司。

    原告中铁三局集团有限公司宜万铁路W4标项目经理部。

    被告点军区农林水局。

    第三人宜昌青龙峡旅游开发有限公司（以下简称青龙峡公司）。

    二原告诉称，二原告施工的宜万铁路工程项目，系经2002年6月19日中华人民共和国国务院总理办公会通过，于同年7月6日经国家计委正式批准立项的合法铁路运输建设项目。项目经理部兴建的落步溪大桥项目是宜万铁路的重要组成部分，其跨点军区桥边镇八斗方村和土城乡花栗树村，大桥全长252米，于2005年1月开工建设。项目开工后，第三人青龙峡公司认为落步溪大桥的修建影响了其漂流项目经营，向二原告要求赔偿，并于2006年12月将二原告诉至法院。第三人青龙峡公司为支持其诉请，向法院提交了被告关于批准启用青龙峡拦河坝及漂流河道的审批意见作为向二原告主张赔偿的证据。二原告认为被告在第三人青龙峡公司尚不具备对外营业和使用漂流河道的条件下，违法对其要求启用青龙峡拦河坝及漂流河道的行为作出行政审批，违反了《行政许可法》第十二条第（四）项、第五十五条之规定，损害了二原告合法权益，请求依法撤销被告作出的“同意宜昌青龙峡公司先营业并启用青龙峡拦河坝及漂流河道的行政行为”；本案诉讼费由被告承担。

    被告辩称，青龙峡风景区建设得到了上级的批准，其研究报告以及可行性计划是由点军区批准的,营业也是得到上级部门批准的，所以，被告的行为是合法的，请求法院驳回二原告的诉讼请求。

    第三人青龙峡公司未到庭也未答辩。

    [审判]

    点军区法院经审理认为，国家行政职权是通过宪法、政府组织法和具体法律、法规和规章来赋予的。“法无明文规定不得为”是行政活动的通则。被告应当提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，审理中被告不能提供其作出“先营业，然后再完善其手续的办理”的法律法规依据，不能证明这一具体行政行为的合法性，故被告辩称其行为合法的意见，本院不予采纳。二原告虽不是具体行政行为的相对人，但与该具体行政行为有法律上的利害关系，其要求撤销被告农林水局对第三人青龙峡公司《关于启用青龙峡拦河坝及漂流河道的请示》的批复，即撤销被告作出的“同意先启用青龙峡拦河坝及漂流河道，实行先营业，然后再完善其手续的办理。”的诉讼请求，本院予以支持。第三人经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第二款之规定，判决撤销被告点军区农林水局作出的“同意宜昌青龙峡旅游开发有限公司先营业并启用青龙峡拦河坝及漂流河道”的行政行为。

    [评析]

    一、关于本案原告是否适格的问题。本案虽然是因水利行政审批引发的一起行政诉讼，但实质是因民事争议引发的行政案件。因此本案争议的焦点不仅是行政审批是否合法，更深层次要解决的矛盾是第三人先营业并启用青龙峡拦河坝及漂流河道合不合法。原告起诉的起因也是因第三人起诉认为原告的施工行为影响了其合法的漂流经营权。原告通过行政诉讼的目的也是为了解决原告修建落步溪大桥是否构成对第三人利用河道漂流的营业行为的侵权。即若行政行为不合法，第三人经营河道的行为就缺乏法律依据，那么原告利用河道修建落步溪大桥的行为就不够成侵权。原告虽然不是该行政行为中的行政管理相对人,但与被告审批行为之间具有法律上的利害关系,是具体行政行为相关人。法律上的利害关系即法律上的权利、义务关系，起诉人合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的，两者之间存在着因果关系。具体行政行为的复效性使与具体行政行为存在法律上利害关系人不限于相对人，还包括相关人。具体行政行为所直接针对的人可称为相对人，他们或者是具体行政行为受领人，或者是具体行政行为的发动人（如申请人），均是直接、明显的受具体行政行为影响的人；而相关人则是相对人之外的受具体行政行为效力影响的人。相对人作为原告资格不难理解，相关人与具体行政行为之间的联系则不如相对人那样明显，但是，在合法权益受到具体具体行政行为损害时相关人也应该与相对人一样享有原告资格。因为行政行为是为了维护公共利益、维护公共秩序，由于这种公共性，导致行政行为的复效性，即其行为会产生复杂的效果，不仅作为行为指向针对的对象的相对人受到影响，没有被直接指向针对的人也可能受到影响，这也正是法律赋予相邻人、公平竞争权人、受害人等以原告主体资格。就本案而言，原告并非相对人，也可能在原告不修建宜万铁路的情况下原告也非相关人。但原告在第三人依据本案的具体行政行为主张原告侵权时，原告与本案行政行为之间形成了法律上的因果关系。解决行政争议成为解决民事争议的前提条件。现行法律法规虽然没有明确提出“行政附带民事诉讼”一词，仅在司法解释中规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁判违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。但在理论界和司法实践中“行政附带民事诉讼”已得到多数认可。

    二、关于行政审批是否可诉的问题。行政诉讼的受案范围，也称法院的主管范围，是指法律所规定的人民法院受理行政案件的范围和权限。行政诉讼的受案范围是行政诉讼制度中一个非常重要的的问题。因为，它对诉讼中的三方人员意义重大，对相对人而言，受案范围直接决定着其诉权的大小，只有对属于人民法院受案范围内的行政行为，相对人才享有诉权；对行政机关而言，受案范围意味着其受司法权监督的广度，对在受案范围内的行为，行政机关有义务接受法院审查；对人民法院而言，受案范围意味着司法审查权的范围，对在受案范围内的行为，人民法院有权进行合法性审查。按照《行政诉讼法》及其解释确立的受案范围标准可概括为具体行政行为标准，人身权、财产权标准。也即因具体行政行为引发争议，公民、法人或其他组织认为该具体行政行为侵犯了其人身权、财产权，即属行政诉讼受案范围。本案涉及的是行政审批行为，该行政审批行为针对的主体是特定的，其表现形式也是对具体事件的处理，因此，该审批行为是具体的行政行为。由于其审批行为影响到相关人的财产权益，因此，该审批行为具有可诉性。

    三、关于行政行为合法性审查问题。《行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查”。《行政诉讼法》同时还规定，被告行政机关对具体行政行为负举证责任是行政诉讼举证责任分配的基本原则，被（下转第63页）（上接第61页）告应当提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。具体行政行为合法与否是行政案件的核心问题，当被告不能证明具体行政合法时，将承担败诉后果。审理中被告不能提供其作出“先营业，然后再完善其手续的办理”的法律法规依据，不能证明这一具体行政行为的合法性，同时，国家行政职权是通过宪法、政府组织法和具体法律、法规和规章来赋予的。“法无明文规定不得为”是行政活动的通则。故对被告辩称其行为合法的意见，不予采纳。

    四、关于本案判决结果是否适当问题。撤销判决是人民法院经过对案件的审查，认定被诉具体部分或全部违法，从而部分或全部撤销被诉具体行政行为。本案被告作出的“先营业，然后再完善其手续的办理”的行政审批行为，没有法律法规的依据，因此，本案判决结果是正确的。

作者单位：点军区人民法院