2010年，宜昌法院向全省法院第20届学术讨论会报送的46篇优秀论文中，共有14篇获奖。其中，二等奖5篇，三等奖4篇，优秀奖5篇；有9篇论文经省法院推荐参加全国法院第22届学术讨论会参评，有5篇获奖，其中三等奖3篇，优秀奖2篇。宜昌中院成为全省唯一连续13年荣获全省法院学术讨论会组织工作先进奖的中院。本刊将分期刊发其中部分获奖论文，供大家学习参考。

    行政合同，又称行政契约，是行政主体与相对人之间为执行公共事务，实现行政管理目标，相互意思表示一致所达成的协议。

    与普通民事合同不同，行政合同的一方当事人是行政主体，在行政合同的履行、变更和解除中，行政主体享有行政优益权。毋庸置疑，行政优益权的设定说明，在行政合同公共利益与个人利益这一矛盾体的博弈中，公共利益居于支配地位。行政主体的主导性地位和行政特权的存在，必然导致行政合同双方在合同权利和义务上的不平衡，甚至已经表现为一种结构性失衡，如果行政机关行使行政优益权，例如因保护公共利益的迫切需要单方变更解除合同，将直接侵害相对方的合法权益。作为利益冲突的调解器，现代行政法在保护公共利益的同时，越来越尊重和重视个人利益，而并非通过简单否认或消灭个人利益来实现两者的平衡。毕竟，“行政法所保护的是一种以公正为核心的公共利益与个人利益的一致关系”。因此，应在行政合同领域确立信赖保护原则，对抗行政优益权，实现个人权利和公权力的相互制衡。

    一、行政优益权引起的权利失衡隐患

    行政合同具有“行政性”和“契约性”的双重属性，这是行政合同不同于一般具体行政行为和民事合同行为的主要区别。就“行政性”而言，行政合同的当事人一方必须是行政主体，行政合同以实现特定的行政管理和公共利益的需要为目的。因此，“行政性”应当是行政合同的本质属性，“契约性”作为基本要素，居于从属性地位。为保证行政合同的“行政性”特点，防止行政合同蜕变成为一般的民事合同而有损于社会公益，必须在行政合同中设定行政优益权，以实现特定的行政管理目的和满足公共利益的需要。关于行政优益权，我国目前并无相关法律予以明确界定。笔者认为，行政优益权的性质可以从以下几个方面来理解：第一、行政优益权设立的基础是公共利益，若并非出于公共利益保护的需要，行政优益权不得行使。第二、行政优益权仅归行政主体享有，是一种单方面的权利。第三、行政合同中的行政优益权本质上是一种行政主体的行政裁量权，即优益权的行使条件和行使方式均交由行政主体自行判断和决定。第四、行政优益权的行使必然造成相对方的利益损害。行政主体行使行政优益权意味着在行政合同中，公共利益相对于私人利益得到了优先保障，私人利益在公共利益面前做出了牺牲和退让。第五，行政优益权不因行政合同的约定而受限制或剥夺。行政优益权是为保障公共利益而设定，属法定权利，在行政合同中行政相对人不能以合同条款限制其行使，行政主体更不能提前放弃。即，行使行政优益权，保障社会公共利益既是行政主体的法定权利，也是其法定义务。

    目前，我国关于行政优益权的规定散见于单行法律法规中，没有统一、完整的规定。理论界对其应包含的内容认识很模糊，争议颇多，但多数学者都认为行政优益权一般包括以下内容：（一）单方变更权和解除权，指在行政权力的行使程中，基于公益的需要行政机关可以更换合同和解除合同；（二）指导权与监督权，指在行政合同履行中，行机关作为公益的维护者和判断者，为保证行政目标顺利实现，防止合同相对方因追求私益最大化而损害公共利益，有权对公务活动的进程进行指导、监督，及时纠正相对方的违约行为；（三）强制履约权，指为充分地维护公共利益，在必要的时候，行政机关应强制行政相对人履行合同义务；（四）制裁权，指行政合同也是一种公务活动，为防止合同相对人阻碍公务，保证公务的顺利进行，基于法律规定或合同约定，对不履行或不适当履行合同义务的相对方，有相应执法权的行政机关可以行使制裁的权利，如罚款、没收、追究行政责任等。

    如前所述，行政优益权是为保障公共利益而设定的法定权利，本质上是一种行政裁量权，其行使不需要行政相对人的同意，只凭行政主体的公权力地位进行单方面的裁量，进而直接影响行政相对人的利益。从功能角度来看，行政优益权以公共利益优先原则为基础，其设定是为了保障公共利益的优先地位。行政优益权的行使意味着在行政合同中，公共利益相对于私人利益得到了优先保障，私人利益在公共利益面前做出了牺牲和退让。以往，学界多数学者往往认为信赖利益保护原则的建立是为了限制行政优益权的不当行使，笔者认为这种观点并不全面。信赖保护原则基本功能确实是对抗以行政优益权为代表的公共利益优先原则，但并不仅仅体现为限制行政优益权的不当行使，还应包括填补行政优益权正当行使所造成的信赖利益损害。因为，行政优益权本为保护公共利益而生，其正当行使也将不可避免地造成私人利益损失。实践中，行政主体行使行政优益权往往是行政合同纠纷产生的主要原因，尤其是单方变更解除合同往往严重侵害相对方权利。

    二、信赖保护原则的理论和实践

    任何一项法律制度都非人为研究创设的结果，而是顺应社会发展、管理需要和利益需求的产物。所谓信赖保护原则，是指当个人对行政机关作出的行政行为已产生信赖，并且这种信赖因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖，而如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。信赖保护原则最基本的含义就是政府实施行政行为也必须诚实信用。信赖保护原则是行政法上的一项非常重要的原则，在世界上的许多国家和地区的行政法领域已被广泛运用。行政法的信赖保护原则最早诞生于德国，二战后逐步得到了全世界的普遍认可，如法国、日本、韩国和我国台湾地区等都纷纷引进这种信赖保护理念，使之逐渐发展成为大陆法系国家制定行政法的一般原则。英美法系国家虽然没有明确提出信赖保护原则的概念，但都确立了与此相近似的法律原则，如英国的“合法预期原则”和美国的信任原则等。

    （一）信赖保护原则的基本涵义

    信赖保护原则的基本涵义，国内外的学者众说纷纭，目前，没有统一的定义。中国政法大学马怀德教授认为，信赖保护原则是指“行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性，从而树立和保护公民、法人和其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖的原则。”北京大学姜明安教授认为，信赖保护原则是指政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。信赖保护原则来源于行政行为的确定力。德国行政法学家毛雷尔认为，行政行为做出后，“该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿，此为行政法上信赖保护原则的基本涵义。”

虽然理论界的学者对信赖保护原则具体涵义的表述各有不同，但对其所包含的基本内容已形成了共同认识。笔者认为，对信赖保护原则应从以下几个方面具体来理解：第一，信赖保护原则在行政法上确立的目的是为了维护法律秩序的安定性，其产生基础来源于行政行为的公定力、确定力和拘束力。行政行为的公定力要求，行政行为一经成立，不论是否合法，均被推定为合法而要求所有的机关、组织、个人予以尊重。确定力是一种维持效力，即不可改变力，要求行政主体和行政相对人不得改变已经生效的行政行为。拘束力要求行政主体和行政相对人遵守和服从行政行为的实质内容。第二，信赖保护原则中对行政机关产生信赖的主体是在行政法律关系中处于弱势地位的行政相对方，被信赖的一方是具有行政职权的处于强势地位的行政机关。因此，信赖保护原则的功能是对抗公共利益优先原则，体现出来的法治理念是在尊重公共利益优先原则的前提下进行私益平衡。第三，信赖保护原则的客体是行政相对方的合理信赖在被行政主体优益权阻断后而使其正当利益造成损失，其救济方式是行政赔偿或行政补偿。

   （二）信赖保护原则的价值和意义

    在我国确立信赖保护原则并将其纳入法治体系，使其在更深更广的层次上发挥功效，是我国民主法制进程和市场经济发展的需要。信赖保护原则在保护行政相对方的信赖利益，促进政府与公民的互利互信，维持与促进整个社会的稳定与和谐中具有重大意义。第一，有利于建立诚信政府，构建政府和公民之间关系的和谐。第二，有利于维护公民的正当利益。第三，有利于提高行政效率。

    （三）我国法律制度中信赖保护原则的确立

    在其他国家信赖保护原则研究和适用不断深入的大背景下，我国也在理论和实践中逐渐意识到信赖保护制度的不可或缺以及它对于行政法治的重要作用，并在立法和执法领域中有所体现。

    《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第59条规定：“根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销被诉的具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。”此规定表明信赖保护原则已在行政审判实践中得以运用。《行政许可法》在我国行政法律体系中首次引进信赖保护原则。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”该法条首次将信赖保护原则引入于行政法领域。《行政许可法》的颁布是我国立法上的一大进步，对依法规范行政许可行为和保护行政相对人的正当信赖利益具有重大的实践和指导意义。在此基础上，国务院于2004年3月22日颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，规定“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定蕴涵了信赖保护原则的基本精神，对我国行政立法活动极具指导意义。

    三、信赖保护原则在行政合同领域的运用

    行政合同因为行政优益权的存在，导致出现行政合同“权利结构失衡”隐患，行政相对人的信赖利益容易受到侵害。所以，需要在行政合同领域引入信赖保护原则，通过加强立法和制度构建，确立其基本原则地位，详细规定信赖保护的具体规则，合理限制行政优益权的行使，保障行政相对人的信赖利益，促进行政合同更充分地发挥行政管理功能。

    （一）确立信赖保护原则的基本原则地位

    关于信赖保护原则在行政法中的地位问题，我国学者尚无定论。有学者认为信赖保护原则是诚实守信原则的延伸，而诚实守信原则是行政法的基本原则之一，因此，信赖保护原则只能作为行政法基本原则的下位阶原则。笔者认为，就行政合同法领域而言，应该从理论和立法上明确确立信赖保护基本原则的地位。如前文所述，从内涵方面来看，诚实守信原则和信赖保护原则的价值取向并不完全重合。诚信守信原则强调对行政合同双方当事人进行约束；信赖保护原则强调对行政主体的约束和限制，注重保护行政相对人的利益。从行政合同双方当事人的地位来看，行政主体的地位较相对方显著优越，应该在尊重公共利益优先的前提下，着重保护相对方的权利。从功能性来看，公共利益优先原则在行政法领域得到了彻底地贯彻，确立信赖保护原则无疑能够充分体现现代行政合同法“公益优先，私益平衡”的基本价值观念。明确确立信赖保护基本原则的地位还可以有效弥补成文法的局限，在行政合同规则尚不完备的我国尤其具有实践意义。

    （二）信赖保护的具体规则

    在行政合同中，信赖保护原则功能的实现还需要具体规则予以保障。这些具体规则主要应表现在两个方面：其一，对行政优益权的限制；其二，行政合同赔偿补偿规则。

    1、对行政优益权的限制。如前文所述，行政优益权概念本身存在不确定性，不能将其视为一项单独的权利，而应是一系列权利的集合。从内容来看，行政优益权至少包括单方变更解除权、指导监督权、强制履约权和制裁权四项基本权利。因此，应该分别针对上述权利设计限制规则，尤其应该严格限制单方变更解除权的行使条件和行使方式，明确其法律效果。

    首先，应以明确规定行政优益权的行使条件。具体而言，包括以下几个方面：（1）单方变更解除权。笔者认为，单方变更解除权的行使包括两种情形。其一，相对方严重违约。这种情况下，“只有在相对一方严重违约，且具有时间上的急迫性，如不径行解除合同，将对公共利益造成不可挽回的重大损害时，行政主体才能直接解除合同。”其行使以行政相对人严重违约，确有保护公共利益的迫切需要为条件。例如，因突发公共卫生事件，政府采购大量医药器材，行政相对方严重违约，无法及时履行合同，此时如果不允许行政机关变更解除合同将给公共利益造成极大损失。其二，情势变更情况下的单方变更解除权。在行政合同签订之后，如果作为缔约基础的客观环境发生不可预见的、不可归责于当事人的显著异常变化，例如法律的修改、新政策的出台，继续履行原行政合同将不能实现行政合同目的时，应该允许行政主体变更或解除合同。（2）指导监督权。应该明确规定，指导监督权的行使必须以实现行政合同目的的必要为限，其行使不能额外增加行政相对人履约的负担和费用，如果增加了额外负担和费用，行政机关应予以补偿。（3）强制履约权。在行政合同中，“若相对人无正当理由不履行契约，而且公共利益迫切要求尽快履行行政合同时，行政主体可以享有直接强制执行权。当然，如果强制执行发生错误，行政主体应当赔偿当事人因此遭受的损失。”此处所谓“强制执行权”即是“强制履约权”，其行使以公共利益的迫切需要为限。（4）制裁权。关于行政合同中的制裁权，笔者认为还有进一步研究的必要，应该慎重规定。西方国家中，法国法律规定了行政合同中的制裁权，但是其内容表现为三个方面：损害赔偿；强制履行或代履行；解除合同。可见，法国行政合同中的制裁权实质上与一般行政法意义上的制裁权有显著不同，本质上是一种合同救济权利。而德国行政主体在行政合同中则不享有制裁权。

    其次，应该明确规定行政优益权的行使方式和效果。行政优益权的行使直接影响行政相对人的利益，因而必须对其设定严格程序，保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。

    2、行政合同赔偿补偿规则

    信赖保护原则一方面要求限制行政优益权的行使，另一方面要求建立适当的行政合同赔偿补偿制度。如前所述，行政主体违法行使优益权时，将产生行政赔偿责任；相反，行政主体正当行使优益权时将产生行政补偿责任。此处的行政赔偿责任与一般行政赔偿责任并无不同，可以依照《国家赔偿法》采用普通行政赔偿规则救济。

    （1）行政赔偿的救济。《国家赔偿法》第三条和第四条有明确规定。

    （2）行政补偿的救济。“行政补偿是行政主体的合法行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害，或者公民、法人或者其他组织为了社会公共利益而遭受损失时，由国家给予补偿的一种活动。”行政合同中，行政相对人因行政优益权的行使，为了保护社会公共利益而遭受信赖利益损失，毫无疑问应获得行政补偿。

    综上所述，行政合同中的行政优益权是公共利益优先原则的体现，反映了行政合同“行政性”的特征。由于行政优益权的存在，行政合同产生“权利结构失衡”隐患。为适应现代行政法理念的变化，有必要在行政合同领域明确确立信赖保护原则，设定相应具体规则，以有效抗衡行政优益权及其所代表的公共利益优先原则，促进行政合同双方当事人权利义务的平衡，在公益优先的前提下最大限度地保护行政相对方的利益。

作者单位：神农架林区人民法院

（本文获全国法院第22届学术讨论会三等奖、全省法院第20届学术讨论会二等奖，因篇幅所限，有删节）