无证驾驶机动车受伤能否认定工伤？由于《工伤条例》第十六条第（一）项规定的不予认定为工伤的情形界定不明确，导致在行政执法和审判实践中缺乏实际操作性。因此，要正确理解与执行这一规定，必须结合其它法律、法规、规章的立法意图、立法原则以及相关政策性指导意见来加以应用。

    【案例索引】

    夷陵区人民法院（2008）夷行初字第22号行政判决，2008年11月14日。

    宜昌市中级人民法院（2009）宜行终字第00004号行政判决，2009年4月8日。

   【案情】

    原告：陈某。

    被告：夷陵区劳动局。

    第三人：夷陵区华兴彩板厂。

    夷陵区人民法院经审理查明：2007年5月7日8时左右，第三人华兴彩板厂通知单位职工，中午召开职工会，单位临时安排午餐。当日11时50分左右，黄某在给妻子（原告陈某）送饭钱回厂途中，所驾鄂EM5971号两轮摩托车与冯某驾驶的鄂E16689号中巴车在土峡公路6.20公里处相撞，致黄某当场死亡。2007年5月18日，夷陵区公安局交通警察大队作出鄂E107重第[22]号交通事故认定书认定：当事人黄某无证驾驶两轮摩托车（未戴安全头盔）左转弯时，驶入道路左侧，与冯某驾驶的中巴车相撞，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《交通安全法》）第十九条、第五十一条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《交通法实施条例》）第五十二条第（三）项之规定，是造成本次事故的原因之一；当事人冯某驾驶车辆时，疏忽大意，未及时发现对面左转弯车辆，所驾车辆制动不合格，其行为违反了《交通安全法》第二十一条、第三十八条之规定，是造成本次事故的又一原因；两者的违法行为在事故中的作用基本相当，故当事人黄某、冯某负本次事故的同等责任。2008年3月19日，原告陈某向被告夷陵区劳动局申请工伤认定，同年5月8日，被告作出的夷劳工认[2008]121号工伤认定决定书，认定黄某不属于工亡。5月30日，原告陈某向夷陵区人民政府申请复议。8月25日，夷陵区政府作出行政复议决定书，维持被告作出的工亡认定决定书。原告陈某不服，向夷陵区人民法院提起行政诉讼。

   另查明,第三人华兴彩板厂系付某个人在工商部门登记注册的个体私营企业，黄某于2006年11月到该厂上班，从事操作工工作。

    原告陈某诉称：2007年5月7日，其丈夫黄某在返回用人单位的上班途中，所驾摩托车与冯某驾驶的中巴车相撞，致黄某当场死亡。被告认定黄某不属于工亡。原告认为，被告的认定是一起误读法律法规而导致适用法律法规错误的认定，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的相关规定，特请求法院依法撤销被告作出的工亡认定决定书，判决被告对黄某重新进行工亡认定。

    被告夷陵区劳动局辩称：1、我局认定的事实清楚，适用法律、法规正确无误。（1）劳动和社会保障部办公厅《关于无证驾驶车辆发生交通事故是否认定工伤问题的复函》（以下简称《劳动部工伤认定复函》）明确规定，在工伤认定中因无证驾驶车辆发生交通事故致伤、致残、死亡的，不应认定为工伤。虽然复函中的《企业职工工伤保险试行办法》已被国务院《工伤保险条例》（以下简称《工伤条例》）所替代，但并不影响同一部门的立法意图的贯穿和承接；同时该复函到目前为止一直合法有效，未被国家有权机关明文废止。因此，该复函所反映的这一原则，仍然可以作为《工伤条例》第十六条第（一）项的补充解释（？）。（2）国务院法制办公室《关于职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤的请示》的复函（以下简称《国办复函》）再次肯定了职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害的，只要其违章行为违反治安管理，就不应认定为工伤。（3）《工伤条例》2004年1月1日实行后，针对其相关条文在实际操作中存在的争议，湖北省劳动和社会保险厅分别作出了规定。2、我局不存在越权、滥用职权进行非法认定的情形。

    第三人华兴彩板厂述称：1、事故发生的时间有误差。2、黄某违反厂规，在工作时间离开工作岗位。3、黄某是在擅自外出给其妻子送饭钱回来的途中出的事。据此，被告作出的决定合法正确,请求法院予以维持。

    【审判】

    夷陵区人民法院经审理认为，本案当事人争议的焦点主要是对无证驾驶车辆发生交通事故死亡是否属工亡？2004年1月1日施行的《工伤条例》第十四条、第十五条列举了十种可认定为工伤或视同工伤的情形，第十六条列举了三种不能认定工伤的情形。其中第（一）项规定“因犯罪或者违反治安管理伤亡的，不认定工伤”。“因犯罪或者违反治安管理伤亡”是指伤亡职工自身存在犯罪或者违反治安管理的行为，且该行为与职工的伤亡存在必然的联系或者是造成伤亡的直接原因，同时该行为已经职权部门作出明确的认定。本案中，黄某受伤害的行为已经公安交警部门出具交通事故认定书，认定其无证驾驶摩托车，违反了《交通安全法》的规定，据此可以认定黄的死亡与其无证驾驶摩托车有直接的、必然的因果关系。所以黄的情况应在第十六条第（一）项列举的不认定为工伤的排除性规定之列。原告认为被告作出的认定属于误读法律法规而导致适用法律法规错误的理由不能成立，本院不予支持。被告在适用法律法规的同时，依据湖北省政策性指导意见作出的黄正洪不属于工伤的结论，事实清楚,证据充分，适用法律正确,程序合法。原告认为属工亡的主张不能成立。根据《行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十五条第二款的规定,判决如下:

维持被告夷陵区劳动和社会保障局于2008年5月8日作出的夷劳工认[2008]121号工亡认定决定书。

    陈某不服提起上诉称：1、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安处罚法》）未将违反交通安全规定的行为再列属于违反治安管理，所以仅有违反交通安全法的情形是应认定为工伤的。被上诉人以《工伤条例》作为认定黄正洪不属工伤的依据，是对法律的误解和错误适用。2、死者黄正洪是2007年5月发生的事故。《道路交通管理条例》和《企业职工工伤管理办法》以及《治安管理处罚条例》在事故发生之前已经失效，不能作为本案认定的依据。3、一个行为并不是只要违反了交通安全法就违反治安处罚法，对于黄正洪的行为应适用交通安全法，而不适用治安处罚法。4、交通事故认定书的性质，它只是对交通事实的一个认定，不是责任认定。被上诉人不能依此作为依据，认定黄正洪有违反治安管理的行为。且劳动部门无权对一个人的行为是否是违反治安管理进行认定。即被上诉人不能认为黄正洪违反了交通安全法，就违反了治安处罚法。综上,请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。

    被上诉人夷陵区劳动局辩称：被上诉人对黄某不予认定为工伤，除根据《工伤条例》第十六条第（一）项外，还参照了《国办复函》、劳动和社会保障部办公厅劳社厅函[2000）]150号、湖北省人民政府法制办公室《关于对湖北省劳动和社会保障关于工伤保险若干问题的处理意见极相关条款进行合法性审查的请示》的复函（以下简称《合法性审查的请示》）、湖北省劳动和社会保障厅《关于工伤保险若干问题的处理意见》（以下简称《省工伤保险意见》），上述法规和政策已明确规定在工伤认定中，“不包括职工本人无证驾驶和酒后驾驶造成的伤害”。故此，被上诉人作出的具体行政行为适用法律法规正确，请求二审法院维持一审法院的判决。

    宜昌市中级人民法院确认一审法院查明的事实存在。经组织三方当事人进行协调，上诉人陈某于2009年4月8日提交了书面撤回上诉的申请。二审法院经审查裁定准许上诉人陈某撤回上诉。

    【评析】

    近年来，无证驾驶机动车辆导致伤亡能否认定工伤，是一个颇有争议的问题。相同及类似的案例在全国各地经常发生，各地法院的做法也不一致，有的认定为工亡，有的认定不属于工亡。本案黄某因无证驾驶摩托车，发生交通事故致其死亡是否应当认定为工亡，原告陈某和被告劳动局双方一直争执不下。笔者对其争议的问题依据现有规范的规定并结合审判实践中的不同观点评述如下：

    一、关于无证驾驶造成的伤亡是否属于工伤的法律依据问题

    在《工伤条例》实施之前，有关法规及规范性文件对无证驾驶造成的伤亡有具体的规定，如《企业职工工伤保险试行办法》第九条第一款规定：职工由于犯罪或违法造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤。劳动部工伤认定复函明确规定：“无证驾驶车辆违反了《治安管理处罚条例》，《道路交通管理条例》的有关规定，是违法行为。依据《企业职工工伤保险试行办法》第九条关于违法或犯罪行为造成负伤、致残、死亡不应认定为工伤的规定，对于因无证驾驶车辆发生交通事故而造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤”。这些规定也成为对无证驾驶导致伤亡不认定为工伤的直接依据。

    《工伤条例》于2004年1月1日起实施，该条例第十四条第（六）项规定：在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应认定为工伤；第十六条第（一）项规定：因犯罪或者违反治安管理伤亡的，不得认定为工伤或视为工伤。对于不属于工伤的规定由原来的“犯罪或违法”变成了“犯罪或者违反治安管理”。由于无证驾驶被认为是违法行为，所以在《工伤条例》施行前，由于无证驾驶导致的伤亡一般不认定为工伤。但是在《工伤条例》施行后，对无证驾驶是否属于第十六条第（一）项中的“违反治安管理”的行为呢？由于新的工伤条例规定的模糊，也没有具体的文件或司法解释出台，导致在这一问题上引发了争议，在实务操作中也存在不同的认定。

    二、关于本案死者黄正洪不能认定为工伤的法理思辨

    1、从《工伤条例》的立法目的及十六条的规定来看，该法不仅要维护职工的合法权益，而且要保护用人单位及企业的利益，分散企业的风险。（1）《劳动和社会保障部关于印发〈工伤条例〉宣传提纲的通知》（劳社部发[2003]30号）解释了该《条例》中职工应承担遵守有关安全生产的法律法规，有预防工伤事故发生的义务。黄某生前没有驾驶证，不具备相应的操作技能，自认为技术没有问题，不会发生危害，但终因交通事故死亡，其行为不仅是对自己生命的不重视，而且是对他人的生命权、财产权的一种侵犯，严重妨碍了社会的管理秩序，违背了其应承担的义务。（2）上述通知（劳社部发[2003]30号）解释了工伤条例的立法原则，其中阐明了“中央确定基本政策与地方制定具体政策相衔接”和“新老制度和政策平稳过渡”的原则。工伤条例明确规定了工伤保险的基本制度和主要的政策框架，同时又给地方决策留有充分的空间，使工伤条例更加切合各地实际，更加具有可操作性，体现了劳动部门在工伤认定中既要运用法律法规，又要注重政策的适用。

    2、从无证驾驶不应认定为工伤的立法意图来看，《国办复函》指出，职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害的，只要其违章行为没有违反治安管理，应当认定为工伤。反之，若违反治安管理，则不应当认定为工伤。《国办复函》中的违反治安管理是指违反《治安管理处罚条例》和《道路交通管理条例》，而依据上述二条例，无证驾驶均被认定为违反治安管理的范畴。因此，《国办复函》的本意在于认为存在无证驾驶的行为不应认定为工伤，这与劳动部工伤认定复函规定无证驾驶车辆发生交通事故而造成负伤、致残、死亡的不应认定为工伤是一脉相承的，都反映出劳动部门在工伤认定中针对此种现象不应认定为工伤的这一立法意图。

    3、从湖北省的政策性规定来看，湖北省劳动和社会保险厅根据工伤条例的立法原则，结合湖北省的具体情况，就湖北省工伤保险有关政策问题，作出了省工伤保险意见的指导性处理意见。省工伤保险意见第一条明确规定“职工本人无证驾驶和酒后驾驶造成的伤害，不得认定为工伤”。2006年3月1日，治安管理处罚法实施后，《治安管理处罚条例》废止，相关交通安全违法行为由交通安全法调整。湖北省人民政府法制办公室《合法性审查的请示》的复函，作出了明确的行政解释，确认了省工伤保险意见的政策继续有效。

    4、从原告提交的各地法院案例以及法律政策的相互作用来看，原告在庭审中提交了二份外省市法院关于无证驾驶认定为工伤的判例，来证明被告的工伤认定结论错误。笔者认为，原告提交的案例不能证明原告“应认定为工伤”的理由成立。首先，外地法院判例中的具体情形与本案查明的事实不相同，差异明显。其次，我国是成文法国家，不以判例作为定案的依据。再次，从法的渊源来看，判例不是我国法的渊源，而相关政策可以成为我国法的渊源。湖北省对此（即无证驾驶不得认定为工伤）政策问题有专门性的规定，判例中的外省市无此政策性规定，所以不具有可比性。总之，省工伤保险意见的政策性规定是与工伤条例、湖北省工伤实施办法相辅相成的，我们不能只谈法律不讲政策，也不能只讲政策而不讲法律，法律与政策是相互作用的。同时，我国的国情也决定了在依法治国的过程中，必须要依靠政策作为指导，尤其是劳动部门在具体的行政执法过程中，由于劳动方面的法律尚不健全，有关规定较多，政策的指导性作用就尤为突出。

    综上所述，也正因为在审判实践中法律上的漏洞和空缺，在法无明文规定的情形下，故此笔者建议，国务院法制办公室或最高人民法院应及时出台有关的规范文件或司法解释对劳动者无证驾驶导致的伤亡是否认定为工伤作出明确具体的规定，这样在审判实践中可以避免引起争议，做到法律实行的统一。

作者单位：夷陵区人民法院