1991年5月29日最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第2条规定，公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。该《意见》现在虽然已失效，但是从那时起各级法院就开始受理并审判劳动教养行政诉讼案件。

    由于劳动教养制度本身存在的某些缺陷，行政法学理论界关于废除该制度或者是从根本上重构这一制度的探讨一直是近些年来的热点问题。法院也已经认识到劳动教养制度的缺陷主要来自于国家出台的劳动教养法律法规的先天不足，但是，从另一方面来说，出于在新形势下维护社会稳定和社会治安的需要，国家又不能放弃这一制度。在这种两难的境地下，法院在审理劳动教养行政诉讼案件时，出现一些法律上的困惑就在所难免。本文主要从司法实践的角度来分析、探讨劳动教养行政诉讼案件，希望可以解决在现行法律法规框架内法院“怎么办”的问题。从总体上说，我们认为法院在审理劳动教养行政诉讼案件时，对于劳动教养决定这一比较特殊的具体行政行为不能完全比照一般的具体行政行为的合法性审查标准，而应当在某些问题上体现出适度的灵活性。

    一、劳动教养的性质

    要正确审理劳动教养行政诉讼案件，首先必须明确其性质。对于劳动教养的性质，我国行政法学理论界争议颇大，很多学者认为其是一种行政处罚。但是，在司法实践中，我们必须以现有的法律规定来认定劳动教养的性质。《关于劳动教养问题的决定》第二条规定，劳动教养是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种“措施”。《劳动教养试行办法》第二条规定，劳动教养是对被劳动教养的人实行“强制性”教育改造的“行政措施”。从现有法律、法规的规定看，有关国家机关对劳动教养的性质定位为行政强制措施，而非行政处罚，因此对劳动教养决定的司法审查不需要根据《行政处罚法》的规定来进行。

    二、劳动教养行政诉讼案件的证据审查标准

    我国《行政诉讼法》对于行政诉讼的证据审查标准没有作出明确的规定。《行政诉讼法》第五十四条只规定了“具体行政行为证据确凿”的，应当判决维持；“主要证据不足”的判决撤销。其后最高人民法院颁布的相关司法解释对行政诉讼的证据审查标准也都没有进行明确的规定。但是最高人民法院在起草《关于行政诉讼证据若干问题的规定》时，曾经根据具体行政行为类别的不同，而设定了三类证明标准，虽然最终的定稿将证明标准部分删除了，但是删除的原因并不是该标准不合适，而是认为证明标准问题很灵活，在司法解释中可以暂不规定，但是可以在法官培训中介绍这些内容[2]。

    这三类证明标准是：1、以明显优势证明标准为原则。由于我国刑事诉讼通行的是排除合理怀疑标准，而民事诉讼通行的是优势证明标准，行政诉讼的证明标准介于二者之间，应当高于民事诉讼和低于刑事诉讼，这种标准充分体现了行政诉讼的特色。2、对于财产权和人身权争议的行政裁决等行政诉讼案件，应当比照民事诉讼，采取优势证明标准。3、对于行政拘留、劳动教养、责令停产停业和吊销证照等行政诉讼案件，由于这类案件对行政相对人人身权、财产权有重大影响，对这些具体行政行为应当有更高的证明要求，因而应采用排除合理怀疑标准。

    由于劳动教养属于对行政相对人人身自由进行了一定限制的具体行政行为，而且时间最短为1年，最长为3年，对行政相对人人身权益必然会产生重大影响。因此，对劳动教养决定认定的事实是否清楚、证据是否确凿充分应当采用排除合理怀疑标准，实施严格审查。

    三、劳动教养决定的对象和违法行为

    规定了可以进行劳动教养的法律、法规和司法解释主要有：全国人民代表大会常务委员会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》、全国人民代表大会常务委员会《关于禁毒的决定》、《关于劳动教养问题的决定》、《劳动教养试行办法》、国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》、最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于依法惩处利用摘除节育环进行违法犯罪活动的分子联合通知》等，这些法律、法规和司法解释规定可以进行劳动教养的违法行为和对象主要有：

    流氓行为（97年《刑法》施行后的某些侵犯公民人身权利、民主权利的行为、某些妨害社会管理秩序的行为和某些扰乱公共秩序的行为）；

    不追究刑事责任的卖淫、盗窃、诈骗等行为；

    不追究刑事责任的反革命、反社会主义分子（97年《刑法》施行后的危害国家安全行为）；

    长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分的情形；

    不接受从事劳动生产的劝导、不断地无理取闹、妨害公务的行为；

    结伙杀人、抢劫、强奸、放火等共同犯罪中不够刑事处分的；

    聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安的行为；

    不够刑事处分的教唆他人违法犯罪的行为；

    有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人；

    私自为育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女进行调戏、侮辱的行为；

    因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的；

    强制戒毒后又吸食、注射毒品的。

    除上述对象和违法行为之外，公安部《公安机关办理劳动教养案件规定》还列举了一些可以实行劳动教养的情况，有：

    爆炸或者拐卖妇女、儿童的犯罪团伙中，尚不够刑事处罚的；

    有强制猥亵、侮辱妇女，猥亵儿童，聚众淫乱，引诱未成年人聚众淫乱，非法拘禁，伪造、倒卖发票，倒卖车票、船票，伪造有价票证，倒卖伪造有价票证，抢夺，聚众哄抢，敲诈勒索，招摇撞骗，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章，以及窝藏、转移、收购、销售赃物的；

    制造恐怖气氛、造成公众心理恐慌、危害公共安全，组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏国家法律实施，强买强卖、欺行霸市，或者称霸一方、为非作恶、欺压群众、恶习较深、扰乱社会治安秩序，尚不够刑事处罚的；

    介绍、容留他人卖淫、嫖娼，引诱他人卖淫，赌博或者为赌博提供条件，制作、复制、出售、出租或者传播淫秽物品，情节较重，尚不够刑事处罚的；

    虽然法律法规并没有规定这些行为，但是这些行为由于有的是对法律法规规定的某些行为的等外列举，有的是对“流氓行为”的解释，因此我们认为公安部规定的这些行为并没有超出法律、法规的规定。

    详细列明这些对象和违法行为的目的是法院在审理劳动教养行政诉讼案件时，便于审查劳动教养决定中认定的行政相对人的主体资格是否正确。我们认为，如果一个劳动教养决定中认定的对象和违法行为脱离了上述总体规定，法院一般就不能判决维持。

    四、劳动教养行政诉讼案件的法律适用

    由于国家出台的劳动教养法律法规的先天不足，因此法院在审理劳动教养行政诉讼案件时面临的主要问题就是法律适用。按照《立法法》的精神，下位法不得违反上位法的规定。2004年，最高人民法院颁布了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，该《纪要》规定，法院如果认定下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。但是，在审理劳动教养行政诉讼案件时，如果完全按照这一规定来审查劳动教养决定的合法性，又会背离现阶段的国家政策、要求。因此，在审理劳动教养行政诉讼案件时，在法律适用问题不能机械地理解《纪要》的规定，而应当适度地体现一些灵活性。

    （一）劳动教养决定的法律援引

    要正确理解劳动教养行政诉讼案件的法律适用问题，首先必须明确劳动教养决定的法律援引，也就是说劳动教养管理委员会在作出的劳动教养决定中依据的是哪一部法律法规。为了把握在大框架内劳动教养决定认定的对象和违法行为的正确性，我们认为制作劳动教养决定书必须援引相关法律、法规，也就是规定了劳动教养决定的对象、违法行为的那些法律、法规，不得援引其他的一些批复、规定等规范性文件。对于公安部《公安机关办理劳动教养案件规定》列举的一些解释性情形，也必须援引法律法规的原条款。

    （二）常见的法律适用问题

    这些年在审理劳动教养行政诉讼案件过程中，我们发现常见的规范性法律文件的适用问题主要有以下几个：

    1、《公安机关办理劳动教养案件规定》的适用问题

    由于先前的劳动教养法律、法规颁布时间较早，而且都较为抽象，具体操作性不强。为规范劳动教养案件的办理，公安部2002年制定了《公安机关办理劳动教养案件规定》，虽然该《规定》没有经过公安部以正式的令印发，但是它对先前的法律、法规进行了许多细化、解释，并具体规定了办理劳动教养案件的全过程流程，因此，各级公安机关在办理劳动教养案件时，经常适用该《规定》。但是我们发现，该《规定》在细化、解释时，有一些条款超越了上位法的规定，存在与上位法相冲突的现象。

    比如《劳动教养试行办法》第十条规定：“对下列几种人收容劳动教养……（三）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的”，而《规定》第九条规定：“……具有下列情形之一的，应当依法决定劳动教养：……被公安机关依法予以罚款、行政拘留、收容教养、劳动教养执行期满后三年内又实施前述行为（包括盗窃行为）之一，尚不够刑事处罚的”。从上述两条款规定看，前者规定的是“屡教不改”的，才能实行劳动教养，屡教不改从字面理解至少要达到3次以上；但是后者的规定只需有2次这种违法行为就可以实行劳动教养。

    2、公安部公复字（1999）3号《批复》

    公安部公复字（1999）3号《关于审批劳动教养案件有关程序的批复》的适用也是在审理劳动教养行政诉讼案件时常见的问题，该《批复》涉及的主要内容是针对《劳动教养试行办法》第十二条的。《劳动教养试行办法》第十二条规定：“对需要劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见”。但是《批复》规定：“征求本人所在单位或者街道组织的意见不作为审批劳动教养案件的必经程序”。

    3、公安部《关于劳动教养范围有关问题的通知》

    对于劳动教养的范围，《劳动教养试行办法》第九条规定：“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人。”但是，1998年11月30日，公安部颁布了《关于劳动教养范围有关问题的通知》，该《通知》第一条规定：“维护农村社会治安，确保农村稳定，是全党工作的大局。从当前社会治安状况看，有必要运用劳动教养手段打击农村地区的违法犯罪活动，特别是那些广大群众痛恨的地痞、流氓、村霸等恶势力违法犯罪活动。”该《通知》明确规定了可以用“劳动教养手段打击农村地区的扰乱社会治安违法犯罪活动”。

    （三）面对这些法律适用问题的办法

    如果劳动教养管理委员会适用了这些与上位法规定不一致的规范性法律文件作出了劳动教养决定，法院能否直接以上位法的规定判决撤销这类劳动教养决定呢？我们认为不能这么简单地处理。这可以从最高人民法院的一些答复和劳动教养制度的实际情况找到相应的脉络。

    比如，1999年最高人民法院行政审判庭《关于人民法院审理劳动教养行政案件是否遵循〈刑事诉讼法〉确立的基本原则的请示的答复》中规定：“国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》与新修改的《刑事诉讼法》有不一致的地方。但在国家以法律形式规范劳动教养制度之前，否定该通知的效力，将会带来不稳定的因素。因此，从稳定大局的角度出发，人民法院在审理劳动教养行政案件中，仍应将该通知视为有效的规范性文件。”

    还比如，2000年最高人民法院行政审判庭《关于人民法院在审理劳动教养行政案件时就有关实体问题能否进行审查的电话答复》中明确规定：“人民法院在审理劳动教养行政案件时，可暂就被劳教人员实体上是否构成屡教不改的“地痞”、“流氓”、“村霸”进行审查，一般不宜以超出国务院《关于劳动教养问题的决定》规定的范围而判决撤销。”

    从最高人民法院行政审判庭这两个《答复》的内容看，国家最高审判机关已经意识到了劳动教养制度所可能涉及的法律适用问题上的冲突，并且实事求是地认可了这种与上位法的冲突。

    从实际情况看，由于规定了劳动教养制度的法律法规都很早，现在几十年过去了，如果还以几十年前的规定来机械地认定某些问题，也不符合与时俱进的时代潮流。

    比如说公安部制定的《公安机关办理劳动教养案件规定》，该《规定》的制定时间是2002年，是迄今为止关于劳动教养制度最新的规范性文件。虽然在某些方面它还存在着一些问题，但是它的主要内容都是从规范劳动教养制度的角度出发的，从某种意义上说它真正解决了一个劳动教养决定从最初立案到最终送达的全过程，它的作用是无庸质疑的。

    再比如说公安部公复字（1999）3号《批复》，如果单就法律适用的规则来讲，该《批复》肯定是不能适用的。但是由于《劳动教养试行办法》第十二条是在1982年针对当时劳动教养对象和社会管理实际情况制定的，当时中国社会的公民个人和单位组织之间的人身依附关系较强。改革开放之后，由于社会人员流动性加大，有时户籍所在地的基层组织根本无法了解劳动教养对象的行为、表现，在这种情况下，一味要求要征求其户籍所在地的基层组织的意见没有实际意义。另外，相当一部分应当被劳动教养人员居无定所，审批劳动教养案件时也根本无法征求单位和街道组织的意见。有时即使征求意见的话，单位和街道组织的有关人员有的担心受到打击报复、有的和被劳动教养对象关系密切而提供虚假、歪曲意见。在上述这些情况下，按照《劳动教养试行办法》第十二条的规定，征求单位和街道组织意见这一程序就严重地流于形式。最主要的是，《劳动教养试行办法》颁布于1982年，当时中国还未建立行政审判制度，征求单位和街道组织意见这一程序可以限制公安机关劳动教养的随意性，但是《行政诉讼法》实行后，进一步加强了对劳动教养案件的法律监督，劳动教养管理委员会作出劳动教养决定并不是终局性的，行政相对人对劳动教养决定不服的，可以向法院提起行政诉讼。当然说明这些情况并不意味着所有的劳动教养决定都不需要征求单位和街道组织的意见，法院在审理劳动教养行政诉讼案件时，遇到此类问题应当以实事求是的态度来进行审查，经审查如果确实没有必要征求或是根本无法征求意见的话，不能以劳动教养决定未实施这一程序而判决撤销。

    还比如说公安部颁布的《关于劳动教养范围有关问题的通知》，该《通知》是中共中央政法委员会召集全国人大党委会法工委、最高人民法院、国务院法制办、公安部、司法部等单位负责人共同商议，最后以公安部的名义颁布的。它主要体现了现阶段国家对于劳动教养制度的政策和方针，法院在审理劳动教养行政诉讼案件时如果置国家的政策和方针而不顾，作出的裁判肯定会在方向上产生某些偏差。

    但是，由于最高人民法院行政审判庭的两个《答复》不是正式的司法解释，下级法院在裁判文书中并不能直接引用。因此在裁判文书中回答当事人的这类问题时就需要特别注意分寸的把握，既要从正面回答当事人的疑问，但同时也不能违背最高人民法院的精神。我们认为可取的方式是：在裁判文书中可以将有冲突的规定都罗列出来，不对与上位法冲突的规范性法律文件的合法性作出否定性评判，尽量回避这种与上位法的冲突。毕竟，制度的问题不是司法实践者可以独立、彻底地解决的。

    总的来说，对于这些超越了上位法规定的劳动教养决定，我们认为如果劳动教养决定事实清楚、证据确凿充分，同时违法行为和对象又在规定的总体框架之内的话，法院在判决撤销法律适用或程序上存在瑕疵的劳动教养决定时应当慎重。

    五、劳动教养行政诉讼案件的程序性审查

    这个问题比较简单，劳动教养是一种行政强制措施，由于我国还未正式出台《行政强制法》，而法律、行政法规对于作出劳动教养时应履行的程序规定很少，因此对劳动教养决定程序的审查只能按照一般行政程序进行，重点可参照公安部制定的《公安机关办理劳动教养案件规定》来进行审查。大致必须经过的程序有：立案、调查、办案部门负责人审核、县级公安机关法制部门审核、地级以上公安机关法制部门集体审核、地级以上公安机关负责人审查、劳动教养管理委员会决定、送达等。

注释

[1]称其为法律虽然存在一些问题，但是对于劳动教养制度而言也只能如此。

[2]孔祥俊《行政诉讼证据规定的理解与适用》，最高人民法院行政审判庭编《行政执法与行政审判参考》2002年第1辑。

作者单位：宜昌市中级人民法院