“民政局为流浪汉维权案”被媒体称为影响2006年中国法治进程重大事件之一，[1]本案的刑事附带民事诉讼的司法处理结果吸引了包括中央电视台在内的全国多家媒体的特别关注，被誉为“全国第一起赔付到位的‘流浪汉维权案’”[2]虽然本案的主审法官通过司法调解的方法成功地逾越了目前我国在审判此类案件中的民事诉讼制度和司法技术方面的障碍，但对民政部门能否填补无名流浪人员死亡后社会救助体系和相关法律制度漏洞的争议目前尚无定论。从客观方面分析，其主要根源在于我国相关法律制度的设计存在着天然缺陷。司法理念优于司法制度，司法制度优于司法程序，司法程序优于司法技能。笔者从实现社会公平正义的社会主义法治理念的角度，肯定了宜昌市伍家岗区人民检察院建议并支持民政部门为无名死者维权和宜昌市救助管理站代替因车祸身亡的无名流浪汉的近亲属提起刑事附带民事诉讼的正义之举，肯定了本案的主审法官在相关法律出现漏洞时，为保障死去的无名流浪汉合法的人身权利，主动对有关法理进行创造性的补充，积极探索有关法律条文背后所隐藏的法律的客观目的，正确归纳有关法律尚未概括的真精神并适用于案件之中，使本案的审判结果取得了良好的法律效果和社会效果。“民政局为流浪汉维权案”向世人昭示着我国公益诉讼之门必然会被开启。

    [案例索引]

    宜昌市伍家岗区人民法院（2006）伍刑初字第141号刑事附带民事调解书；2006年11月3日。

    [案情]

    附带民事诉讼原告人宜昌市救助管理站。

    附带民事诉讼被告人彭乃刚，男，原众信砂石厂业主。

    被告人卢明，男，2006年10月因交通肇事罪被本院判处有期徒刑一年，缓刑二年。

    2006年6月6日晚20时许，湖北省宜昌市伍家岗区白沙路15号门前路段发生了一起恶性交通事故，司机卢明酒后驾驶鄂EBB435号“时代”牌轻型自卸货车由南向北高速行使时，遇行人橫过道路，由于卢明驾车行经勘划有人行橫道预告标志的路段没有提前减速行驶，未能及时发现行人，致使该车前部将行人撞倒，卢明踩刹车晚了一步，货车冲了过去。卢明赶紧报案，当120救护车赶到现场抢救时受害者已经死亡。

    案发后交警迅速勘查了现场，采集司机卢明血样送宜昌市疾病预防控制中心检验，鉴定结论为酒后驾驶。交警部门认为这起交通事故责任十分明显，肇事司机是酒后驾车，负事故的主要责任。卢明因涉嫌交通肇事罪被立案侦查。经现场检验被撞死的男子尸体和随身携带的行李和物品，没有发现任何可以证明其身份的资料和线索，周围的群众反映死亡男子的姓名与身份均不详，只知道已经在白沙路附近流浪了近4个月时间，并且他说话别人谁也听不懂。法医对无名氏进行尸体检验，并提取了血液检材。交警部门在6月10日的《三峡晚报》上刊登了认尸启事。6月23日，交警部门根据《交通事故处理程序规定》第四十一条第三款的规定，通知宜昌市殡仪馆将无名尸体进行火化，将骨灰保留1年。认尸启事发出2个月了，却始终没有任何人来认领尸骨，也没有任何人能提供有关的线索。公安机关于8月2日按刑事诉讼程序将案件移送宜昌市伍家岗区人民检察院审查起诉。

9月19日，宜昌市伍家岗区人民检察院向宜昌市民政局发出检察建议书，“建议市民政局和救助站以原告身份代死者‘无名氏’向人民法院提起人身损害赔偿诉讼”。

    9月28日，宜昌市救助管理站聘请律师作为委托代理人向宜昌市伍家岗区人民检察院递交了刑事附带民事诉讼诉状，请求人民法院依法判决肇事司机卢明和车主彭乃刚赔偿无名流浪汉死亡赔偿金175720元，丧葬费6665元，合计182386元。

    [审判]

    2006年9月29日，宜昌市伍家岗区人民检察院对卢明涉嫌交通肇事罪一案依法向宜昌市伍家岗区人民法院提起公诉，并随案移送了宜昌市救助管理站的附带民事诉讼诉状和宜伍检民支诉字(2006)第01号《支持起诉意见书》。

    10月16日，宜昌市伍家岗区人民法院对宜昌市伍家岗区人民检察院提起公诉的被告人卢明涉嫌交通肇事罪一案进行公开审理，对宜昌市救助管理站提出的附带民事诉讼赔偿请求，被告人卢明当庭表示：“我现在家很困难，我的老婆要生小孩了，但我愿意赔偿，以后打工挣钱慢慢赔”。经承办法官多次做工作，附带民事诉讼的被告人彭乃刚与卢明协商后于10月27日向法院作出书面承诺：“共赔偿6万元，其中卢明赔偿2万元，彭乃刚赔偿4万元。彭乃刚保证承诺赔偿4万元后放弃对卢明的追偿，不向卢明行使追偿权”。被告人卢明因归案后认罪态度较好，有悔罪表现，并将赔偿款项交至法院，被依法判处有期徒刑一年，缓刑二年。11月3日，在法庭主持调解下，附带民事诉讼原告人宜昌市救助管理站与附带民事被告人彭乃刚和被告人卢明自愿达成调解协议：1、附带民事被告人彭乃刚支付附带民事诉讼原告人宜昌市救助管理站因“无名氏”交通肇事死亡的赔偿款42000元（此款已先行支出“无名氏”丧葬费用2000元），余款于调解书送达时付清。2、被告人卢明支付附带民事诉讼原告人宜昌市救助管理站因“无名氏”交通肇事死亡的赔偿款20000元，此款于调解书送达时付清。3、附带民事被告人彭乃刚对其在本案中支付的赔偿款42000元，放弃对被告人卢明的追偿权。附带民事诉讼原告人宜昌市救助管理站在调解时当庭表示：“今后如果死者“无名氏”的亲属另行主张权利，本次调解协议未尽事宜，应由法院另案处理”。11月6日，附带民事被告人彭乃刚和被告人卢明将本案的赔偿款项通过法院全部交给附带民事诉讼原告人宜昌市救助管理站。主审法官要求宜昌市救助管理站将这6万元赔偿款以提存或专项资金方式保存，参照《公证程序规则》第五十三条的规定，一旦受害人的权利人在5年内出现，扣除相关费用后将赔偿款交还其权利人，如其权利人5年内未出现，该款将作为社会救助资金使用；如果以后死者的权利人知悉本案情况后，对上述协商结果不满意，在法定诉讼时效内依然有权主张对侵权人的索赔。

    [评析]

    本案的争议焦点是民政部门是否具有维权主体资格。民政部门的维权主体可分为救助主体和诉讼主体两类。

    第一、民政部门具有救助的主体资格

    救助管理办法对正在流浪乞讨人员的救助措施充分体现出社会主义的人文关怀，可是现实中面临的新情况是，这种救助办法在客观上使滞留在城市里的流浪乞讨人员有增无减，究其法律规定方面的原因，主要源于救助管理办法中有关自愿性和临时性的规定。审视救助管理办法的有关规定就不难发现，民政部门只对符合条件的求助人员提供临时性救助，对不符合条件或者不愿意接受救助的流浪乞讨人员则不能实施救助或者强制救助。对有完全民事行为能力的流浪乞讨人员采用这种救助办法本无可厚非，但该救助管理办法对没有接受救助的不知名流浪乞讨人员因遭受车祸等侵权事件死亡后是否应由民政部门负责救助以及救助措施只字未提，而其他行政法规对此也未作出规定。现行社会救助制度存在的法律规定的部分残缺，事实上使不知名流浪乞讨人员死亡后的救助主体及其措施被置于悬空状态，但这种状态肯定不会是立法者期望的结果或者说不会是立法者的本意，在国家对残缺的法律规定完善之前，对民政部门的救助职责就不应作狭义的理解。

    民政部门的救助职责中本身就暗含了对流浪乞讨人员人身遭受侵害后主张损害赔偿的权利，法官完全可以根据有关法律的立法精神推导出目前民政部门应该有这种权利，因为这种权利是其救助贫弱群体法定职责的符合逻辑的延伸，只是由于立法者的疏忽，致使对这部分特殊弱势群体的救助措施应当作出的法律规定流离在救助管理办法调整的边缘。目前的法律没有直接赋予民政部门代替死亡的不知名流浪乞讨人员的近亲属对赔偿义务人进行索赔的权利，是出于在正常情况下“对于可能侵犯公民、法人和其他组织合法权益的权利，凡是法律未授予行政机关的，行政机关不得行使”的考虑。本案面临的是流浪汉因车祸死亡经认尸启事程序后无法找到其亲属而被确定为“无名氏”的非正常情况。民政部门职权法定原则本意应该在于防止民政部门权力的非法扩张而牟取部门私利，避免出现与“孙志刚案”类似的侵犯人权事件，但决不会是为了禁止或者限制民政部门依法维护不知名流浪乞讨人员生前的人身权利。

    民政部门为死亡的不知名流浪乞讨人员提供救助符合合理行政原则。合理行政原则的具体要求有四个方面，一是行使权力的动机应符合法律授予该权力的宗旨；二是行使权力的行为应当建立在正当考虑基础上；三是行使权力的内容和结果应当公平、适度，合乎情理，具有可行性；四是违反合理行政原则也需承担法律责任。救助管理办法第一条规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”该条是该行政法规的立法宗旨。在有关法律和法规没有将死亡的无名流浪乞讨人员的救助职责具体明确给其他部门之前，民政部门作为法定社会救助机构主动承担这方面的救助工作完全符合“完善社会救助制度”的立法宗旨；是“建立在正当考虑基础上”的；“公平、适度，合乎情理，具有可行性”；由于没有被行政法律规范所禁止，肯定不存在“也需承担法律责任”的问题。

    第二、民政部门具有起诉的主体资格

    在我国现行的民事诉讼法律框架内，确实找不到可以为死亡的不知名流浪乞讨人员的近亲属代为起诉的主体。民事诉讼法在制定时只是考虑“选举权和被选举权是我国公民依法享有的一项重要的宪法权利。人民法院应当依法保护公民的选举权不受任何侵犯，因此，现行民事诉讼法规定了选民资格案件”，第一百六十四条对选民资格案件的起诉主体作出了规定，根据第一百六十四条的规定，原告可以是“有直接利害关系的公民”本人，也可以是有某种间接关系的其他公民。这是我国民事诉讼法对公益诉讼仅有的一点特殊规定。从民事诉讼法第一百零八条规定的起诉必须符合的四个条件来看，第一个条件便是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。在本案中，这位不知名流浪汉事实上生前并没有接受过宜昌市民政部门的救助，也就是说双方并不构成“直接利害关系”的民事法律关系。检察机关虽然可以按照民事诉讼法第一十四条的规定，对民事审判活动进行法律监督，但是它只能对已经生效的确有错误的判决、裁定提起抗诉，不能直接提起只损害公民个人合法权益的民事诉讼。虽然我国民事诉讼法第一十五条对有关组织支持起诉的原则作出了规定，但在立法上没有任何相应的具体条文可以保障其贯彻实施。

    民政部门作为法定的社会救助机构如果不及时为遇车祸死亡的不知名流浪乞讨人员的亲属代为起诉，过若干年后其亲属知悉情况再主张权利，假如保险公司以过了理赔时效为由不予理赔成为事实，这不仅是对不知名死者的不公平，也是对机动车投保人的不公平。民政部门代替死亡的不知名流浪汉近亲属提起民事诉讼向赔偿义务人索赔，绝不是为了本部门的利益，此举符合“公平与正义是民事诉讼首要的和最高的价值目标”和现行民事诉讼法支持起诉原则“抵制和反对各种民事违法行为，维护社会主义法制的尊严”的法律的客观目的。既然现行民事诉讼法能够对宪法赋予的公民选举权提供公益诉讼的司法救济，那么对同样是宪法赋予的公民人身权提供公益诉讼的司法救济就应当具有同等法律价值和意义，在法律没有规定侵权人侵权后在赔偿权利人不明时可以豁免其民事责任的情况下，“流浪汉维权案”的起诉主体就可以类推适用最相类似的民事诉讼法第一百六十四条的规定，即由不知名流浪乞讨人员生前最有可能提供救助的流浪乞讨地的民政部门代替其近亲属作为人身损害赔偿诉讼的起诉主体。这种类推适用符合“二者在某些方面上相类似，根据同类事物同样处理的正义原则，二者应作相同的处理”的规则。

注释

    [1]娄银生：“影响2006年中国法治进程之一的案件——民政局有无权力为流浪汉索赔”载《人民法院报》2007年1月24日第3版。

    [2]“法律对公益诉讼该有说法了”，载http://202.99.23.215:8080/search/detail.jsp?dataid=349527&tableclassid;=4_1\2007年2月8日。根据《东南快报》的报道，福建省福州市闽侯县人民法院于2007年1月30日也成功调解处理了一件与本案案情基本相同的“流浪汉维权案”。

作者单位：伍家岗区人民法院