《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》规定，村集体财产的处理应由该村“村民会议”或“农民大会”讨论决定。在乡镇企业改制过程中，负有对集体财产监督职权的行政机关有权对财产性质进行界定，但对属村集体所有财产进行处分属违法行为，应依法予以撤销。

    [案例索引]

    远安县人民法院（2006）远行初字第6号行政判决书；2006年6月28日。

    宜昌市中级人民法院（2006）宜中行终字第33号行政判决书；2006年11月2日。

    [案情]

    原告黎盛富等54人。

    诉讼代表人黎盛富等5人。

    被告远安县经济商务局。

    第三人旧县镇杜家村村民委员会。

    第三人张致敬等11人。

    诉讼代表人张致敬等4人。

    第三人汤贵清等132人。

    诉讼代表人汤贵清等3人。

    原宜昌杜茂实业有限公司矿业分公司是杜家村兴办的一家村办企业。（以下简称“杜茂分公司”）远安县经济商务局（原远安县乡镇企业管理局）于2000年12月10日作出远企文（2000）48号《通知》，根据农业部乡镇企业局农（企计）[1996]105号文件规定对杜茂分公司净资产确定了产权界定方案：杜茂分公司所占净资产值共747708.82元，归杜家村村级集体所有。同时根据远企改（1996）3号文件，对矿业分公司净资产的产权再次进行了界定：净资产总值747 708.82元，其中532 708.82元归杜家村全体村民共有；215 000元由张致敬等11名个人所有。

其后被告自称将该《通知》先后送达给旧县镇政府、企管办、杜茂公司及杜家村委会，但未提供相应证据予以证实。2004年初因被告作出的远企文（2000）48号《通知》复印件在杜家村村民中传阅而引起村民上访、堵塞矿井等群体性事件，同年3月远安县旧县镇人民政府根据上级指示，组建了杜家村工作专班进行了调处，后因部分村民对调处意见反悔而要求将其撤销，原告认为调处未从根本上解决问题，为此于2006年4月4日提起诉讼。

    远安县法院经审理认为：1、依照《中华人民共和国乡镇企业法》第七条及农业部乡镇企业局制定的《乡镇企业集体资产管理办法》第八条的规定，被告享有对杜茂分公司资产所有权界定报告进行确认的行政职权。2、被诉具体行政行为将杜茂分公司净资产值747 708.82元界定为杜家村村级集体所有，与《乡镇企业集体资产管理办法》第九条规定相符，是正确的。3、被诉具体行政行为在归杜家村集体所有的  747 708.82元净资产中再次界定出215 000元归张致敬等11名个人所有是对杜家村集体财产进行处分，该行为于法无据。其引用的文件依据是远企改（1996）3号《关于企业产权制度改革若干问题的处理意见》第一部分第（三）项第8目，而第8目的操作程序是以该项第6目中“集体企业净资产界定为企业职工集体所有”为前提条件的。被告因误用了“举办该企业农村社区范围内的农民集体所有”与“企业职工集体所有”这两个完全不同的概念，导致本案中出现了用“职工大会”来讨论处理属村集体所有的数十万元财产归属的问题。况且，在无职工人数准确统计资料及职工花名册的情况下，何时何地何人参加召开的职工大会，并一致通过了奖励215 000元的决议，被告对这一重要的民主决策程序的实施经过，未提供证据予以证实。4、被诉具体行政行为作出前后的部分程序不符合法律法规的规定。

    诉讼中，被告及第三人张致敬等11人对原告黎盛富等54人的诉讼主体资格和本案的诉讼时效期间提出异议。一审经审理认为，权利人认为被告行政行为侵犯了其财产所有权而提起诉讼，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（八）项的规定享有诉权，其中包括2002年10月合并到杜家村的原马家村村民，均为适格的原告诉讼主体。被诉具体行政行为作出后，被告未向村民公告或大会宣读，虽然将文书送达了杜茂公司和村委会，但其负责人均为受益人（即11人中之一），与村民存在利害关系，被告不能因此证明权利人知晓被诉具体行政行为的内容。而告知相对人具体行政行为的内容是行政机关对作出该行政行为的基本目的和直接的程序责任。因此本案应适用最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的20年诉讼时效期间。综上，被告及第三人张致敬等11人提出的异议理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定作出判决：

    一、维持原远安县乡镇企业管理局2000年12月10日作出的远企文（2000）48号《县乡镇企业局关于界定宜昌杜茂实业有限公司矿业分公司净资产权益归属的通知》中的“杜茂实业有限公司矿业分公司所占净资产值共747 708.82元，归杜家村村级集体所有。”

    二、撤销上述《通知》中的“215 000元由张致敬等11名同志个人所有的界定。”

    远安县法院一审判决后，原审第三人张致敬等11人不服，向宜昌市中级法院提出上诉。

    二审经审理认为：本案被诉的具体行政行为是被上诉人远安县经济商务局2000年12月10日作出的远企文（2000）48号即《关于界定宜昌杜茂实业有限公司矿业分公司净资产权益归属的通知》，该《通知》对集体资产归属作了确认，是可诉的具体行政行为。《通知》中涉及部分产权的处分内容，利害关系人依法享有提起诉讼的权利。

    《中华人民共和国乡镇企业法》第七条规定：县级以上地方各级人民政府乡镇企业行政管理部门和有关部门按照各自的职责对本行政区域内的乡镇企业进行规划、协调、监督、服务。农业部制定的《乡镇企业集体资产管理办法》第八条规定：乡镇企业集体资产界定实行产权登记制度。由企业或乡镇企业集体资产管理委员会提交资产所有权界定报告，经各级乡镇企业行政管理部门审核后，报县乡镇企业行政管理部门确认，进行产权登记。根据以上法律和规章的规定，原审被告依法享有对乡镇集体企业净资产所有权进行确认的法定职责。原审被告在履行其确认职责的过程中，将矿业分公司净资产值确认为村集体所有合法，但将215000元属集体所有的资产奖励给上诉人张致敬等11人于法无据。

    根据《通知》的内容以及原审被告所提供的证据证明，杜茂分公司是村办集体所有制企业，其投资主体和企业性质均是明确的，当事人对此并无异议。杜茂分公司的全部资产应为全体村民所有，而并非公司职工所有。原审被告在作出《通知》中，将属集体所有的资产划出215000元奖励给上诉人张致敬等11人，其准许奖励所依据的事实错误。虽该公司报送的材料将215000元奖励给上诉人张致敬等11人附有经过企业职工讨论的决定，但其公司性质为村办企业，村办企业的产权处分应经过全体村民大会或代表大会讨论通过，原审被告未能就此提供证据证明其有职权对属于村办企业的资产来对个人进行奖励，故一审法院判决维持《通知》中的“宜昌杜茂实业有限公司矿业分公司所占净资产值归村集体所有”；撤销《通知》中的215000元由张致敬等11名同志个人所有”的处理结果合法。

    上诉人张致敬等11人和原审被告均对被上诉人黎盛富等54人和汤贵清等132人的主体资格提出异议，二审认为，被上诉人黎盛富等54人是杜家村村民，该企业属于杜家村全体村民所有，被诉具体行政行为涉及对该村企业产权归属的确认和部分产权的处分，属于被诉具体行政行为的利害关系人，依法享有原告的主体资格。被上诉人汤贵清等132人中部分原是马家村村民，在《通知》作出时不是杜家村村民，但《通知》中涉及确认和处分的财产属村集体资产，汤贵清等132人在两村合并后已属同一村村民，对村全体成员享有的财产权，在处理结果对其权利义务产生实际影响时，有权作为第三人参加诉讼，一审法院将汤贵清等132人通知为本案的第三人参加诉讼符合法律规定。

    上诉人张致敬等11人和原审被告对被上诉人黎盛富等54人的起诉期限提出异议。根据最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被诉的具体行政行为是原审被告作出的《通知》，该《通知》中的产权确认内容涉及不动产，其起诉期限应按照上述规定计算。原审被告作出《通知》后，是否向黎盛富等村民宣读或向村民公告，不能提供证据予以证实。被上诉人在知晓《通知》的具体内容后，并不知道何时可以向法院起诉，《通知》中并未告知或说明行政相对人的诉权和诉讼期限。原审被告和上诉人张致敬等11人对此并未提供相应证据予以证实，故上诉人张致敬等11人和原审被告所主张的该节事实缺乏相关证据予以佐证，该主张不能成立。

    上诉人张致敬等11人上诉提出一审法院依职权调取证据，违背了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条的规定。经查，一审法院在诉讼中依职权调取了杜茂公司设立登记和吊销营业执照、杜茂分公司办理注销登记等方面的证据材料，但该组证据所涉及的内容对本案的实体处理并不产生实际影响。

    综上，原判认定事实清楚，程序合法，其判决部分维持部分撤销原审被告所作出的具体行政行为的内容正确。上诉人的上诉理由均不能成立，其诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。

    [评析]

    在原告的主体资格和诉讼时效及被诉具体行政行为的实体处理是否合法的问题上，一、二审法院经过审理，围绕对被诉的具体行政行为依据证据证明的案件事实及相关法律法规的规定是否合法的审查，重点突出了对当事人争议焦点问题的评判。

    本案系农村经济体制转型改制过程中，行政机关在确认乡镇企业产权归属时侵犯村集体财产所有权而引起的纠纷。案件争议的焦点集中在程序方面。首先是54名原告及第三人汤贵清等132人的诉讼主体是否适格。一、二审法院认定《通知》对村集体部分财产进行了处分，村民们作为被处分财产的所有人或利害关系人，依法享有原告和第三人的主体资格，其中包括《通知》作出时不是该村村民、诉讼时已合并到该村的原马家村村民。其次是本案的诉讼时效期间，行政机关无证据证明原告及村民何时知晓《通知》的内容（其中涉及不动产），《通知》中亦未告知行政相对人不服的救济途径及时间。事实上，当3年后村民们知道《通知》内容时即引起集体上访，部分村民甚至采用过激行为来维护其权益，当地干部数次调处无效，成为一个社会不安定的因素。一、二审法院认定原告及第三人汤贵清等132人起诉的时效应适用最高法院《解释》第四十二条规定的20年诉讼时效期间，使该纠纷进入司法程序并得到妥善处理。

    本案被诉具体行政行为在实体方面存在的问题是：1、《乡镇企业集体资产管理办法》第八条规定，被告只有对“资产所有权界定报告”进行确认的权限，而《通知》是直接“确定的产权界定方案”，被告在本案中将自己由“裁判员”变为“运动员兼裁判员”，明显超越了规章的授权。2、杜茂公司本身是一家村办企业，属集体所有制，投资主体明确，其《营业执照》中有明确记载。按照《办法》中“谁投资谁拥有产权”的原则确认，被告在将其杜茂分公司产权进行界定后，又将被其界定为村集体所有的部分财产奖励给某些个人所有，超越了《办法》规定的界定范围。3、适用法规错误和违反民主决策程序。

    本案在定案时，一、二审法院充分考虑了该矿山企业的实际情况，若按《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目“超越职权”定案，即应撤销《通知》。如此一来，有可能使纠纷长达6年、资产现已增值达数百万元的该企业陷入无主状态，极易引发新的混乱。为防止此类情况发生，一、二审法院经慎重考虑，决定按“适用法律、法规错误”定案，判决部分维持部分撤销。这样处理可以使第三人杜家村村委会在判决生效后名正言顺的接收该企业资产并主持其发展计划。终审判决生效后，该村委会即在有关部门支持配合下接受企业资产并进行重组，迅速组织恢复生产。

    作者单位：远安县人民法院