近几年来，司法公信力问题越来越引起社会各界的关注，关于司法公信力问题的讨论越来越深入。恰逢其时，2005年，宜昌市委、市政府在整个市直机关中大张旗鼓地开展了“群众满意机关”评选活动，将包括法院在内的94个市直机关全部纳入到评选活动之中。[1]幸运的是，市法院进入了群众满意机关行列。法院该不该纳入评选的范围，群众满意机关评选会对法院的司法公信力带来怎样的影响，如何提升群众满意度和司法公信力？这是本文将要探讨的问题。

    一、群众满意机关评选运作程序

    2005年下半年，为巩固市直机关保持共产党员先进性教育活动的成果，深入推进机关全面建设，宜昌市委、市政府决定，在市直机关广泛开展群众满意机关评选活动。其指导思想是，坚持以人为本、执政为民的思想理念，把群众的需求作为机关工作的第一信号，把群众满意作为检验机关工作的根本标准，建立健全机关作风建设的评价机制，促进市直机关转变观念、转变职能、转变作风，更好地服务经济、服务基层、服务群众。其工作原则是，坚持群众评判的原则，坚持科学、公正、公开的原则，坚持注重实效、简便易行的原则。

    群众满意机关的评选对象为：市直机关各部门和单位（含省垂直管理部门），共94个。为便于评选和体现公正性，根据工作性质、工作职能、同群众接触的方式和程度等影响评选的因素，群众满意机关评选对象分为三组。第一组：政府机构中直接面向广大人民群众服务的部门单位、执法部门及法检机关，28个。第二组：政府机构中除第一组以外的部门及直属单位，34个。第三组：党群机关、人大机关、政协机关及其直属单位，32个。

    群众满意机关评选于每年年底进行，直接由群众代表进行满意度投票测评产生。群众代表由各方面人员共1000名组成，简称“千人评机关”。其中，基层干部群众和企事业代表占90％。具体包括：市党代会代表、人大代表、政协委员（各级领导干部代表、委员除外）共140名，占14.0％；市直各部门和单位主要负责人100名，占10.0％；县市区领导及机关干部165名，占16.5％；中省在宜单位代表25名，占2.5％；企业代表255名，占25.5％；基层群众280名，占28.0％；特邀代表35名，占3.5％，包括市委督查室、市纠风办、市直机关工委、市信访办、市经济责任审计局、市公安局治安支队、市检察院举报中心、市督查中心等单位工作人员和新闻媒体工作人员。

    群众满意度测评分为四个步骤，一是测评。印制群众满意机关测评表，设“满意”、“基本满意”、“不了解”、“不满意”4个选项，分送测评代表测评打“√”。二是计分。按照“满意”票、“基本满意”票、“不了解”票、“不满意”票分别占100、70、40、0权重，加权求和计分，满分为100分。计算公式如下：测评分=（满意票数×l00+基本满意票数×70+不了解票数×40+不满意票数×0）÷该部门和单位的得票总数。三是排序。各组按照测评得分，分别由高分到低分进行排序。四是综合评定。根据群众满意度测评排序，按照相同的比例取各组名次排前的部门和单位，共计20名为群众满意机关。并设定了5种一票否决的情形。

    群众满意机关的评选排序，作为市委评价被评单位及其领导班子的重要参考依据。被评为群众满意机关的部门和单位，由市委、市政府予以通报表彰，颁发奖牌。群众满意度测评“不满意”票超过总票数四分之一的部门和单位不得评为市级以上文明单位。群众满意度测评中反映的具体意见，经梳理审查后，反馈给所涉及的被评部门和单位，督促整改。

    二、法院该不该纳入群众满意机关评选范围

    法院该不该纳入群众满意机关的评选范围，在理论界和实务界都是一个颇有争议的问题。反对者认为，群众满意机关评选不符合司法工作规律，将法院工作交由人民群众来进行评判，缺乏法律依据，是不合法、不科学、不严肃的，有损于司法权威和司法公信力。按照宪法规定，司法机关只对产生它的人民代表大会及其常委会负责，如果要另外的主体甚至是一个不确定的“群众”来对司法机关进行评价，应当由法律加以规定，而且这种评价活动不能损害司法的独立性、中立性、权威性。早几年在全国法院系统开展的“人民满意的好法院、好法官”评选活动，即因为“人民满意”这一标准缺乏可操作性和科学性，最后被最高人民法院停止，改为“模范（优秀）法院、模范（优秀）法官”评选活动。近几年，中央领导也反复强调，不得要求司法机关参加行风评议活动，不得要求司法机关参与行政执法活动，不得要求司法机关从事招商引资、经济创收等经营性活动，此举正是为了保证司法权的独立和中立。[2]在群众满意机关评选活动中，虽然群众满意度测评投票分为“满意”、“基本满意”、“不了解”、“不满意”4个选项，但对社会公众来说，最终的结果只有2个，一个是进入前20名的“群众满意机关”，一个是20名之外的机关，一定程度上意味着群众不满意机关。如果法院评不上“群众满意机关”，或者群众满意度测评得分很低，则将加剧司法公信力不足的危机。况且群众满意机关每年一评，今年评上了，不一定明年就能评上，其中有很多不确定因素。因此，不应该将法院纳入群众满意机关评选活动之中。

    笔者认为，反对者的观点，不能说没有理由，但其问题是脱离了中国的国情，没有站在政治的高度和全局的高度来看待这个问题，没有用社会主义法治理念来看待这个问题。从根本上说，我们国家是人民民主专政的社会主义国家，实行的法治是社会主义法治，我们的法院是党领导下的人民法院。法院为谁司法，靠谁司法，怎样司法？这是一个根本性的问题。社会主义法治要求依法治国，执法为民，公平正义，服务大局以及党的领导。法院如何体现社会主义法治的本质要求？群众满意机关评选就是一个具体的例证，就是要自觉将法院工作置于党和国家工作大局之中，置于党委绝对领导之下，自觉接受人民群众的监督和评判，而不是凌驾于人民群众之上，游离于人民群众监督之外。对此，应有一个清醒的认识。这是法院承担的一种政治责任和社会责任，不容推卸。更重要的是，通过群众满意度测评，法院可以全面客观地收集、了解到人民群众对法院工作的评价、反映以及意见、建议，可以变压力为动力，促使法院有针对性地改进工作，切实解决人民群众反映强烈的问题，增进人民群众对法院的理解与信任，从而树立人民法院的良好形象，提升司法公信力。由此可见，参加群众满意机关评选，接受人民群众评判，既是坚持党的领导、服从大局和执法为民的需要，更是法院改进工作、提升司法公信力的需要，具有积极的现实意义。

    三、群众满意机关评选对司法公信力的影响

    群众满意机关评选反映的是一个机关的群众满意度，而法院的群众满意度与司法公信力具有高度的一致性。专家认为，公信力的概念内涵包括两个方面的内容，即“公”和“信”。所谓“公”是指社会公众，而“信”则是指因信任而产生的认同和服从的心理感受，属于主体的一种心理认知现象。当一定数量的多数人对某一社会现象或事物具有认同感时，我们说这一社会现象或事物取得了公信力；反之，产生认同感的主体数量未达到一定的多数时，该社会现象或事物在社会上则不具有公信力。因此，所谓司法公信力是指社会公众普遍地对司法权的运行及运行结果具有信任和心理认同感，并因此自觉地服从并尊重司法权的运行及运行结果的一种状态和社会现象。它表明了社会公众对司法的信任和尊重程度。[3]可见，对法院司法公信力高低强弱的评判主体是社会公众，即人民群众，其评判权在人民群众，而不是司法机关自己，其评判标准就是人民群众的满意程度。而司法机关是司法权的运行主体，一定程度上说，对司法机关的群众满意度就是司法公信力。当然，司法公信力不仅仅取决于司法机关自身，它还涉及一个国家的司法体制、法律文化传统等诸多复杂因素。在法治社会，司法具有高度的公信力是应有之义，高度的司法公信力是司法权威的基础，是法治国家的重要象征。甚至可以说，司法公信力是法治社会的基石，其重要性自不待言。由此可见，提升司法机关的群众满意度具有非常重要的意义。

    群众满意机关评选对司法公信力的影响，可谓一柄双刃剑，把握得好，可以大大提升司法公信力；把握得不好，可能损害司法公信力，甚至加剧司法公信力不足的危机。所谓把握得好，就是正确认识、高度重视、积极应对群众满意机关评选，把群众的呼声作为第一信号，把群众的利益作为第一选择，把群众的满意作为第一标准和最高追求，努力争创群众满意机关，争取跻身于群众满意机关行列；评上群众满意机关的，努力保持这一荣誉；即使一年评不上，也不要气馁，而要认真吸取群众的意见，及时调整自己的工作思路，采取切实有效的措施进行整改，以取信于民。所谓把握得不好，要么不能正确对待，不积极参与，无所作为，导致群众满意度测评得分低；要么漠视群众的意见和反映，不认真整改，搞形式主义，走过场，群众不满意；要么评上群众满意机关之后，忘乎所以，不加珍惜，导致大起大落，等等。

    根据笔者对所在宜昌市中级人民法院的了解，认为2005年度宜昌市群众满意机关评选的结果，与该法院的司法公信力现状是基本一致的，是比较客观公正的。这可以从测评代表的构成和法院近几年所做的工作得出结论。1000名群众测评代表中，市党代会代表、人大代表、政协委员、市直各部门和单位主要负责人、县市区领导及机关干部、特邀代表共440名，占了44％。客观地说，这部分人政治素质较高，有一定的法律知识，对法院工作比较了解，评价比较客观、负责。同时，该法院自觉接受党委的领导，积极主动地向党委汇报重要工作，自觉接受人大、政协及人大代表、政协委员的监督，高度重视与人大代表、政协委员等的联络工作，为他们订阅《人民法院报》，赠阅法院机关刊物《宜昌审判》，发送法院简报、信息材料等，为他们提供了了解法律、了解法院、了解法官的渠道，从而使他们对法院工作有一个比较全面的了解和比较公正客观的评价。而其他55%的代表中，虽然接触具体案件和负面信息的机会多一些，投“满意”票的可能性相对要小一些，但其中直接涉诉而又败诉的毕竟不多，因此对整个满意度测评结果的客观性不会有太大的影响。总体上看，群众满意度测评的结果，与该法院的工作和公信力状况是一致的。

    四、当前影响司法公信力的主要因素

    当前，司法公信力的总体状况是令人忧虑的，从党政机关、人大代表、政协委员层面看，情况稍好一些；从民间言论和互联网言论看，司法公信力不足的问题就显得十分严峻，民间舆论往往因为一个案件的错判，而炒作、放大为对法院整个工作的不信任，引发对整体司法公正的怀疑；从当事人特别是上访申诉的当事人来看，这一问题就更加突出了。近几年居高不下的涉法信访洪流，可谓司法公信力不足的一个生动例证。

    导致司法公信力不足的原因，按照权威的说法，是极少数的裁判不公、贪赃枉法，极大地破坏了司法的公信力，部分群众对司法的不信任，泛化为普遍的社会心理。[4]具体分析，可以概括为三个方面的因素，一是法院内部的因素；二是法院外部，主要是当事人的因素；三是国家司法体制的因素。从法院内部看，主要是极少数案件司法不公（包括实体裁判不公和程序不公），质量和效率不高，社会效果不好；普遍存在的执行难；极少数法官素质不高，能力不强，责任心差，纪律不严，作风不好，甚至吃请受礼，贪赃枉法。这类案件和法官虽然只是极少数，但对司法公信力的损害不容低估，经过社会放大之后，将会极大地损害司法公信力。还有司法宣传滞后的因素。进入21世纪以来，法院围绕公正与效率主题、践行司法为民所做的大量工作，当事人和社会公众并不那么了解，法院宣传因人员、经费等因素制约，总体上是滞后的，不能满足人民群众日益增长的法律需求。不了解，就容易误解，误解何来信任！笔者认为，在影响司法公信力的诸因素之中，法院内部因素是最主要的因素。

    从法院外部看，首先是当事人的心理因素。法院和法官所处的地位、所扮演的角色、所承担的职责，决定了法院、法官与当事人自身就是一对矛盾。法院的裁判结果，通常总有一方要败诉。败诉的当事人，要他服判息诉并宣称司法公正，其可能性是非常小的。如果法官在纪律作风上有什么瑕疵或者不廉洁行为，则当事人的不满会更大。随着社会公众法律意识的不断增强，社会公众对司法公正的期望值越来越高，一件差错案件，就足于导致当事人及其亲友、左邻右舍等一个群体对法院的不满。针对社会公众对法院的普遍误解和责难，湖北省高级人民法院曾经作过一次调查统计，结论是，全省法院90%以上的案件裁判是公正的，90%以上的案件是自动履行或强制执行了的。[5]就宜昌市法院系统来说，2005年度量化考核的结果是，裁判正确率接近98%，执结率接近95%。法院的工作已经做到了这种程度，为什么社会公众对法院还不够信任呢？一个重要的原因就在于此。其次是传统观念对领导机关的影响。受“官本位”思想的影响，不少当事人“信官”、“信权”、“信访”，不“信法”，案件还未判，就想方设法找党委、人大、政府等领导机关，让领导给法院施压，诉说法院及法官如何不公。判决后，不服的更是迷信上访找领导去了。当事人找多了，上访多了，说负面的东西多了，自然容易给领导机关造成法院公信力低的印象。第三是社会不正之风的影响。“案子一进门，双方都托人”。这几乎成了一种惯性，对法官依法公正办案造成极大的困扰，也在社会上造成不良的影响，败诉的一方当事人，总会怀疑法官办了关系案、人情案，得了对方的好处，等等。还有极少数职业操守不正的律师为谋取自身巨大利益想法设法拉拢、腐蚀法官，对法官形象造成很大的损害。还有已成为历史的“吃了原告吃被告”等说法，在社会公众中仍有一定影响。商业贿赂、权钱交易潜规则等社会不正之风也对司法公信力造成冲击。

    从司法体制上看，主要是司法权力地方化、司法管理行政化、司法驱动功利化等体制性因素，这是影响司法公信力提升的深层次原因。具体表现无庸讳言。况且，随着国家改革的进一步深入，很多法律还来不及调整或者无法调整的利益关系和矛盾纠纷，都有可能不可避免地以案件和诉讼的方式进入到法院要求解决，法院对此类案件的判决，将不可避免地与党和国家的政策联系在一起，司法公信力自然就与党委和政府的公信力联系在一起，司法的权威也就成了党委和政府的权威。人民群众对党委和政府的不满，很可能转化为对司法机关的不满，司法公信力就会受到损害。

    五、如何提升群众满意度和司法公信力

    司法公信力，既关乎到法院的司法权威和法律的尊严，又关乎到社会稳定、经济发展和依法治国方略的有效实施。如何提升司法公信力，已经成为摆在各级人民法院面前的一个严肃课题。笔者认为，应着重从影响司法公信力的法院内部因素入手，结合争创群众满意机关，提升群众满意度，来提升司法公信力。来自当事人和社会的因素，是法院自己不能够左右的，也不是短期能够见效的，其对司法公信力的影响最终也是由法院司法活动自身所决定和引起的，法院自身的因素是内因，当事人和社会的因素是外因，外因通过内因起作用。至于国家司法体制方面的因素，取决于中央关于司法体制改革的部署，是自上而下推进的，更不是地方哪一个法院所能够改变的，也不是朝夕之功。因此，最有作为、最能见效的工作措施，还得从法院内部抓起。要从以下几个方面着手，提升司法公信力。

    第一，要树立正确的司法工作指导思想，用社会主义法治理念指导工作实践。这是提升司法公信力的思想保证。在司法实践中，影响司法公信力提升的一个重要因素就是广大法官和其他工作人员在思想认识上还存在误区，在司法工作指导思想上还存在模糊认识。有的盲目崇拜西方的法律制度，简单套用西方的“法律术语”和现代司法理念，不从我国国情出发，主张全盘照搬照用，主张司法完全独立和中立，造成执法思想上的混乱；有的主张法院不要“人民”二字，否定法院的社会主义性质，否定党对法院工作的领导等等。在这种指导思想下，法院必将脱离人民群众，脱离实际，背离正确的政治方向。针对这种情况，党中央明确提出了社会主义法治理念，及时部署在全国政法系统深入开展了社会主义法治理念教育活动。社会主义法治理念是党中央从社会主义现代化建设事业全局出发，坚持以马克思主义法学理论为指导，在认真总结我国社会主义法治建设经验，借鉴世界法治文明成果的基础上提出的，标志着党对建设中国特色社会主义法治国家的规律、中国共产党执政规律有了更加深刻的认识和把握。社会主义法治理念概括为依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。从实质上说，社会主义法治理念就是政法机关的指导思想。司法实践中，很多问题的发生，不是因为法官的能力和水平不够，而是因为司法指导思想上出现了偏差。要提升司法公信力，还得从端正司法指导思想、端正对人民群众的态度做起。作为人民法院，就是要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，牢固树立社会主义法治理念，牢固坚持“公正司法，一心为民”的指导方针和公正与效率工作主题，自觉端正司法思想和司法观念，从根本上解决为谁掌权、为谁司法、如何司法等重大问题，进一步解决制约司法公正和人民群众反映强烈的问题，为顺利实施“十一五”规划和全面建设小康社会提供有力的司法保障，营造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境。

    第二，要坚持公正与效率工作主题，切实维护司法公正。这是提升司法公信力的根本所在。法院是什么地方？是最讲法，最讲理，最公正的地方，堪称社会正义的守护神，是社会公平正义的最后一道防线，肩负着维护社会公平正义的神圣职责。当事人往往是走投无路了才最后到法院打官司，他们把公正的最后希望全部寄托在法院和法官身上，一件错案，也许对法院来说只是千分之几、万分之几，但对于当事人来说，则是百分之百。一个老百姓，也许一辈子只打一次官司，接触一次法律和法院，如果这一次司法不公，则会动摇他一辈子对法律的信心，对法院的信心。试问，有谁在遭遇了错案和司法不公后，还会信任法院、信任法官！从这个角度说，是不容许司法不公和错案发生的。可见，司法公正对司法公信力的提升是多么的重要。既要做到实体判决公正，又要做到程序公正，最终做到形象公正。在当前，尤其要树立实体与程序并重的理念，更加注重程序公正，更加注重细节，用看得见、摸得着、公开公正的程序，给当事人以信心。正如国外一知名大法官所言：“司法的真正魅力恰恰在于完美的法官与完美的程序。”

    第三，要牢固树立司法为民思想，认真落实各项便民利民措施。这是提升司法公信力的重要手段。司法为民，是我们党“立党为公、执政为民”的执政理念在司法工作中的反映，是全心全意为人民服务的宗旨观念在司法工作中的具体化。要提升司法公信力，必须认真落实司法为民的各项具体措施，努力让经济确有困难的当事人打得起官司，让有理有据的当事人打得赢官司，让胜诉当事人的合法权益及时得到实现，让当事人切实感受到社会主义司法的温暖。再理智的人也是感情动物，如果当事人切实感受到了司法的人文关怀，他终会感动，终会信任法院和法官，司法公信力就有了基础。当前，特别要注意做好立案、信访申诉工作中的便民、利民工作，做好诉讼指导、风险告知工作，做好判决说理和判后答疑工作，做好办案提速的工作，做好巡回审判工作，做好调解和解工作，做好司法救助工作，努力增强法官的亲和力，缓解法官与当事人的矛盾，缩小与当事人认识上的差距，让当事人感受到司法的公正、高效与文明。

    第四，要进一步规范司法行为，加强法官队伍纪律作风建设。这是提升司法公信力的关键环节。纪律作风就是形象，就是群众满意度，就是司法公信力，更是法院的生命。不规范的司法行为，不廉洁的法官行为，甚至司法腐败，极大地损害了法院的形象，损害了群众满意度，损害了司法公信力。司法的神圣性，决定了人民群众对司法腐败深恶痛绝，不能容忍。因为司法腐败好比污染了干净的水源。[6]一个法官的腐败，可以影响一个法院甚至一个地方、一个系统的公信力，其恶劣影响十分深远。所以，提升群众满意度和司法公信力，必须进一步规范司法行为，严明各项纪律，改进司法作风，确保司法廉洁，坚决反对司法腐败。要深入开展“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动，将法院规范化建设引向深入，努力建立长效机制。当前，特别要严格执行各项程序法，增强程序公正意识和形象公正意识，注重司法礼仪，约束业外活动，切实避免在社会交往和业外活动中有损法官和法院形象的行为，避免社会公众对法院产生不信任。在司法作风上，要努力克服简单粗暴、马虎粗糙、办事拖拉、忽视细节、不负责任等倾向，养成精研法理、求真务实、严谨细致、一丝不苟、雷厉风行、开拓进取、公正高效、文明廉洁的优良作风。尤其要加强反腐倡廉的经常性教育，加强对用权的监督和制约，建立起不愿为、不敢为、不能为、不必为的长效机制。

第五，要大力加强法院宣传工作，展示法院和法官的良好形象。这是提升司法公信力的一个重要途径。司法公信力不足的一个重要原因就是宣传不够，法院所做的工作社会公众不了解。为此，要加大宣传力度，在人、财、物上舍得投入，主动抢占舆论阵地，广辟宣传载体，充分利用电视媒体和网络媒体加强宣传。要广泛宣传法院的重要工作部署，宣传法院审判执行工作的重大成果，宣传法院践行公正与效率工作主题和司法为民的好做法，宣传法院加强队伍建设和规范化管理的做法和成果，宣传先进模范人物的事迹等等。宜昌中院自2005年开通电视法制宣传专栏《法治前沿》和国际互联网站《宜昌法院网》以来，宣传的效果大大提升。要通过广泛宣传，切实加强法院与社会公众的沟通，这是提升司法公信力的重要途径，也是一条捷径。

    结　　语

    作为一名法官，与其整天抱怨司法体制、司法环境、司法权威、司法公信力等等不如人意，不如勇敢地面对现实，立足中国国情，以社会主义法治理念为指导，努力从自身做起，从现在做起，从细节做起，积极投身到争创群众满意机关、提升司法公信力的行动中去。

注释

[1]据悉，全国尚有南京、武汉等地也开展了群众满意机关评选活动，基本做法相近。

[2]见罗干同志在全国法院基层建设工作会议上的讲话以及《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（中发[2006]11号文件）。

[3]刘学智：《司法公信力是法治社会的基石》，载《中国改革报》2006年2月15日。

[4]李成仁：《司法公信力为何不足》，载腾讯网，2005年12月3日。

[5]参见湖北省高级人民法院院长吴家友2005年6月19日在宜昌市法院司法为民工作现场会议上的讲话。

[6]参见英国哲学家培根名言：“一次不公正的判决，其恶果相当于十次犯罪。……”

作者单位：宜昌市中级人民法院　

本文获全省法院第十六届学术讨论会三等奖