一、现状与特点：行政诉讼案件的现状考察

    （一）现状

    1、全国法院受理行政诉讼案件情况

    自2005年至2009年，全国法院所受理的行政诉讼案件呈逐年增多的趋势，五年共受理521855件，平均每年收案数为104371件。其中,2005年收案数为95707件，比2004年上升3.81%； [2]2006年受案数为95343件，[3]比上年下降0.38%；2007年收案数为102095件，[4]比2006年上升6.61%；2008年收案数为108398件，[5]比2007年上升5.81%；2009年收案数为120312件， [6]比2008年上升9.99%。

    2、湖北法院受理行政诉讼案件情况

    自2005年至2009年，全省法院所受理的行政诉讼案件呈逐年减少的趋势，五年合计受理15980件，平均每年收案数为3196件。其中，2005年，全省法院共受理行政诉讼案件为3391件，受理案件的数量比2004年度的3576件下降5.2%；[7]2006年受理3635件，比2005年上升6.71%；2007年受理2878件，[8]比2006年下降20.84%；[9]2008年受理2806件，比2007年下降2.5%；2009年受理3270件，[10]比2008年上升16.53%。

    3、宜昌法院受理行政诉讼案件情况

    2005年至2009年，全市二级法院所受理的一审行政诉讼案件呈逐年减少的趋势，五年合计受理716件，平均每年收案数为143件。其中，2005年，全市二级法院共受理一审行政诉讼案件为135件，比2004年的206件下降34.47%；2006年受理143件，比2005年上升5.59%；2007年受理167件，比2006年上升14.37%； 2008年受理146件，比2007年下降12.57%；2009年受理125件，比2008年下降14.38%。

   （二）特点

    1、全国行政诉讼收案总量增加，区域局部地区收案逐渐减少。我们从全国法院收案来看，近年来行政诉讼收案总量呈逐年增多的趋势。湖北省法院2008年受理案件的数量与2007年度相比，基本持平，略有下降；但与十年前的1998年相比，不足当年受案数6368件的一半。全省受案总数十多年来呈逐年下降的趋势。[11]

    2、行政机关败诉率持续保持低位，通过协调后撤诉结案增加。据笔者了解，近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高达到57.3%，个别法院的撤诉率竟达到81.7%；[12]而从近三年湖北省各法院来看，三年中有一半的案件和解撤诉结案，占全部案件的51%。而从宜昌市两级法院来看，2007年行政机关胜诉率为61.68%，2008年为81.63%，2009年为75.6%。协调撤诉率2007年为30.8%，2008年为59.8%，2009年为48.8%。该项指标位于全省其它州市法院前茅。

   3、发生诉讼案件的行政管理领域和地区虽有波动，但收案类型案件数量仍相对集中。行政诉讼收案多寡和社会焦点、热点问题息息相关。在部分省市收结案数量逐年下降趋势的同时，案件类型呈增多趋势。比如湖北高院受理的城建类行政案件连续七年位居各类案件首位。另外，强制措施类案件下降，行政不作为案件上升。近几年行政强制措施类案件逐年下降，三年时间由数百件下降到目前不足百件。而相对人要求行政机关履行义务和法定职责的不作为案件呈现逐年上升趋势。[13]

    4、上访、申诉案件陡增，涉及民生类案件裁决、协调化解矛盾的难度加大。二审法院终审后当事人继续提出申诉的数量多，主要集中在省法院。湖北省高院2008 年度受理的行政申诉案件比2007年度上升480%。据省法院行政庭分析，造成申诉量大的主要原因是，行政争议通过诉讼后不能实现案结事了，相对人因诉愿不能得到满足，导致反复申诉。加之修改后的《民事诉讼法》对再审立案条件放宽的带动作用，导致行政申诉案件大幅上升。[14]而从宜昌中院来看，2008年之前，申诉上访的历年案件只有12件，但2008年省院因申诉抗诉而复查的案件4件；2009年在中院申诉、上访的就达12件之多。

    二、透视与剖析：行政诉讼案件下降的诱因探析

    （一）从行政相对人来看，由于历史上的禁锢，导致思想行为懦弱

    行政诉讼案件相应较少并逐年下滑的问题存在有其深刻的社会根源。一是表现为“聋”，不知告，导致案件下降。中国几千年的传统文化理念，要“民”一下子来告“官”，显得无所适从。而现代意义上的行政诉讼，在中国发展只有二十多年，还有成百上千的行政法律、法规和规范性文件对老百姓来说还很陌生。由于不懂法，自己的合法权益受到侵犯后，不知告的还大有人在。二是表现为“忍”，不愿告，导致案件下降。公民、法人及其他组织，当自身权利受到行政机关及其工作人员侵犯时，他们中许多人并不是不知告，不会告，而是不愿告。认为惹不起，告也是白费劲，甚至还会“挨整”断“后路”，不如“破财消灾”，忍得一时之气，免得百日之忧。三是表现为“怕”，不敢告，导致案件下降。为什么怕告“官”？因为“刑不上大夫”，“胳膊扭不过大腿”， 告了害怕行政机关的打击报复，自己本身也有过错等。不少公民合法权益一旦受了不公正的行政行为的侵犯，宁可息事宁人，逆来顺受，屈死也不打官司，更不敢告官。

   （二）从诉讼成本来看，由于行政相对人诉讼风险大，导致提起行政起诉的热情不高

    一方面，表现为诉讼成本高，导致案件下降。从近年来的有些行政案件来看，有的行政相对人为打一场官司，耗费了大量的时间精力金钱，有的即使打赢了官司还是要待行政机关履行职责，或者是行政机关还要对自己重新作出行政处罚，还有可能会作出新的更重的行政处罚，行政管理相对人更担心行政机关在以后的行政管理活动中滥用职权，对自己的正常的生产和生活进行骚扰和异常严格的执法，无形中助长了社会公众打官司不如和稀泥，吃亏了别吱声自认倒霉的心理。另一方面，表现为诉讼风险大，导致案件下降。行政相对人在提起行政诉讼前，大都进行了多方的咨询，权衡了多方的利弊得失后，才下决心提起的，一般都确信自己能嬴得官司的情况下才提起行政诉讼的，而从宜昌市二级法院来看，近几年行政机关败诉率确持续保持低位，正是由于原告相对比较高的高败诉率仍是让还未提起行政诉讼的行政管理相对人忘而却步。有些老百姓花费了人力、物力和财力，即使打赢了官司，最后还是执行不了。从而使法院行政审判的公信力不足，相对人对行政诉讼的期望值下降，挫伤了一部分人打行政官司的积极性。这也导致了许多行政相对人提起行政起诉的热情不高，遇到自己的权利受到侵害时，不是请求法律解决，而是想尽办法通过其他途径解决。

    （三）从行政机关来看，由于当前维护社会稳定压倒一切，行政权压制诉权的现象并不鲜见，导致规避行政诉讼、规避法律、干涉法院办案的现象时有发生

    第一，表现为行政处罚减少和自我监督力度加强，使得案件下降。近年来，由于各级地方政府为了落实上级党委政府保增长、保民生、保稳定的要求，从内到外均要求行政机关在行政处罚上保持克制，使得行政机关对违法行政案件的行政处罚大幅度下降，行政处罚的执行依靠协商，打折执行的情况普遍存在，行政不作为的情况有所增加，从而导致行政诉讼案件数量的减少。此外，我国《行政复议法》颁布施行后，县（区）级以上人民政府和行政机关健全了行政复议机构，加大了自我监督力度，大批行政争议通过行政复议程序得到解决。这也是导致行政诉讼逐年减少的一个客观原因。第二，表现为行政机关执法水平相对法治要求仍然有较大的差距，使得案件下降。由于当前还有少数行政机关的依法行政的意识不高，导致在行政执法过程中滥用自由裁量权；有的只重视惩处效果，执法的随意性过大；有的不告知行政相对人的诉权及起诉期限，致使行政相对人不知道行使或延误行使诉权；有的甚至对行政相对人只作口头答复和决定，不给正式书面的答复和决定，使行政相对人在起诉时无法证实“具体行政行为的存在”而无法起诉。正是由于行政机关对行政诉讼立法目的的认识和理解上有偏差，在思想观念上对行政相对人提起行政诉讼存在着抵触情绪，因而在行动上就会采取种种办法规避法律，限制或者剥夺行政相对人行使诉权。第三，表现为政府行政部门的不当干预，使得案件下降。在行政诉讼法律关系中，诉权是能够对抗甚至抵消行政权的一种权利。然而，现实中的实际情况并非完全如此，行政权压制诉权的现象时有发生。比如在有些行政管理相对人起诉后，政府行政部门的领导即刻出面打招呼，以从维护社会稳定和保障某项中心工作开展为由，要求法院对这类案件不要受理。就是法院立案受理了，也极力为行政机关开脱，使行政相对人的诉权无法正常行使。也正是由于上述现象的存在，导致个别法院在行政审判中存在偏重维护政府机关的威信和面子，不敢依法行使司法监督和审查权。

    （四）从法律规定和内部制度上看，由于法律本身机制上的缺限，导致人民法院的受案范围将一些本该列为司法审查的行为排除在外，从而也制约了行政审判的发展

    其一，由于法律规定本身的缺陷，使得人民法院的受案范围将一些本该列为司法审查的行为排除在外，从而导致案件下降。我国《行政诉讼法》以及有关司法解释虽然对行政案件的受案范围作出了规定，但是，这些规定过于原则和笼统，有的规定模棱两可，实践中由于认识上的差异，而将一些案件堵在法院大门之外。其二，由于法院内部制度没有充分考虑行政审判的特点，导致案件下降。近年来，为了社会的和谐稳定，法院内部考核将案件调撤率作为一项考核目标任务，使得非正常的和解撤诉案件增多，使不少行政案件中途流失，也使得人民法院受理的不少行政案件未能走完全部诉讼程序而终结。当然，2008年，我国法院推出和解撤诉制度以后，对化解行政争议，提高审判效率起到了积极作用。但法院内部对和解撤诉率的要求偏高，并将其列为一项考核的指标，这又势必造成审理行政案件不愿判和不敢判决的情况。其三，由于法官自身因素和因法院的绩效考核要求，导致案件下降。依据法律及司法解释的规定，保护当事人的诉权是一重要原则。但有些法院的司法绩效考核又将正确的立案率作为一项重要指标，以致于法官在行政案件立案时没有把握不敢立案，极个别领导甚至认为行政诉讼立案越少越好。也正是由于法律本身和法院内部绩效考核机制上的缺陷，行政诉讼这项制度流于形式，当前许多行政相对人对一审法院的司法公信力产生怀疑就再所难免，甚至有些律师和法律工作者也不愿意代理行政诉讼案件，其结果就会造成公众对行政权力实施有效监督的愿望难以实现，也导致行政诉讼案件不是增多，相反是越来越少。

    三、改革与重构：平衡公权力与私权利的规制路径思考

    （一）公权与私权——重在倡导私权优位主义

    我们知道，公权和私权的划分构成了现代法的基本原则和法秩序的基础，是私权保护的前提。而在人类历史的演进中，公权与私权孰多孰少、孰主孰次，公权介入私权社会的程度大小，在不同的国家、不同的时期都不一样。在某种程度上，私权与公权既此消彼长，又相依共生。而私利与公权的不断纠合、对峙、妥协，决定着不同路径下各国的法治实现模式和方式。

    在实施依法治国方略、推进法治的进程中，由于我国长期受“官本位”、“权力本位”思想的影响，公权始终处于强盛和支配地位，而私权却处于弱小的、被支配的地位。从而导致公权力与私权利的失衡，公民权利往往得不到有效保护。也正是由于权力与权利相互关系的畸形发展，才导致行政专横的产生和践踏人权或者权利滥用与行政执法的混乱。[15]因此，改变现实生活中的这种强弱不平衡、不对等状态，倡导私权优位主义，建立和强化权利救济制度，实现权利与权力的结果平衡，就显得尤其紧迫和重要。笔者认为，公权来源于私权，私权是公权之母；公权是实现私权目的的手段，私权是公权产生的基础。在公权与私权的关系上，私权是第一位的，公权是第二位的，也就是说公权要服从于私权；公权来源于私权的让渡，因此公权必须服从并服务于私权。“任何国家权力无不是以民众的权力(权利)让渡与公众认可作为前提的”，[16]“在终极意义上，权利是权力的基础”。[17]我们倡导私权优位主义，其宗旨就是于公法和私法，私法为核心；于公权力和私权利，私权利为核心；于国家和人民，人民为核心；于政府和社会，社会为核心。[18]只有把行政执法的价值趋向转化到公权力要尊重私权利基本理念上，通过对公民和法人基本权利的设置和保障，来限制公权力行使的范围，坚持公权力以私权利为界限，才能给每个人的发展提供良好的环境和巨大的空间支持，使公权力与私权利两者之间大致平衡；只有建立权利的司法救济制度，实现权利与权力的结果平衡，才能对国家权力进行有效的抑制和监督，使弱小的公民和法人权利获得制度上的保障和支持。

    （二）控权与规制——重在实现公权力与私权利的平衡

    1、从控权上来实现平衡。一方面，要以权力制约权力。公权力是以民众的权利让渡与公众认可为前提的，实践证明被让渡出去的权力具有被滥用的可能性。而权力制衡是基于权力对人的腐蚀性和人对权力的滥用性，这条政治规律早已成为人们的共识。从17世纪中叶法国的孟德斯鸠“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条千古不变的经验”[19]论，到19世纪英国历史学家、政治家阿克顿勋爵曾说过的“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”都充满着对权力的怀疑和警惕。当下中国，对过度集中的公权力进行制度结构和程序上的规制，以权力制约权力，确保权力自身不走向异化，这是当前实现公权力与私权利的平衡的首要解决的问题。另一方面，要以权利制约权力。公权力被赋予后私权利可以通过参与国家经济、政治和文化等各项社会事务，参与决策、执行、监督等各个环节，参与国家立法、司法及行政过程，对国家的治理提供物质帮助、技术支持、智力支持和精神支持，促进公权力行使的公平、公正和公开。这是实现人民当家作主的过程，也是实现以权利制约权力的手段。[20]

    2、从规制上来实现平衡。我们知道，“法无禁止即自由”与“法无授权即禁止”是传统的法律经典谚语。简单地说就是：针对私权而言，凡是法律没有明文禁止的，都可为之；针对公权而言，凡是未获法律授权的，均不得作为。其原则是对公民的私权给予尽可能大的自由；对行政部门的公权则予以严格限制。一方面，公权的行使应遵循“越权无效”原则。对政府部门而言，“依法行政”是行政法的首要原则。而我们强调“法无授权即禁止”， 因为政府部门掌握公权力。“法不授权不得为，法有授权必须为”是法律规范执法机关的执法行为，使其依法行政、依法治国的保障。另一方面，公权的行使应遵循“法无禁止皆权利，法无禁止不得罚”。对私权而言，“法无禁止即可为”是法律保障公民私权的基石。只有让私权利的获得得到制度上的支持，才能使权利的实现有规制上的保障；只有让权利救济制度发挥着抵抗权的作用，对国家权力进行有效的抑制，才能从规制上来实现公权与私权的平衡。

    3、从司法保障上来实现平衡。我们知道，要保障实现行政诉权，只有运用司法审查即需用司法作后盾才能实现。而要保障并实现行政相对人的行政诉权，一方面，要保障法院独立行使审判权。当前，我们重点要理顺司法体制上的关系，清除体制上的弊端，保障人民法院能够独立行使职权。而重点是落实人民法院独立行使审判权的宪法原则，使审判权不受行政权的掣肘。另一方面，要完善诉讼法的配套立法和法律解释。一方面加快立法步伐，尽快制定出台《行政立法法》、《行政程序法》等法律法规，更好地规范行政行为。另一方面要加强法律解释工作，及时、明确的澄清立法中的模糊点；最高法院应针对司法实践中出现的问题及时地做出解释，并提高解释效率，以便于及时的对下级法院的行政审判起指导作用。

    （三）确权与保权——重在保障行政相对人的诉权

    1、由法律来承载诉权——诉权需由权力来确认和认可。当国家出现以后，国家的法律以权利为核心内容，法律承载诉权。而相对行政诉权而言，行政诉权确认需要国家、法律和社会的承认与支持以取得力量，因而需要公权力的确认。行政诉权的表现形式是诉权以国家的法律规范为载体；其实体内容是诉权由国家的法律予以确认并保证其实现；其在运行方式是诉权的产生、存在、发展和实现除需要完备的司法救济外，还要具备一定的社会、经济、政治以和文化等基础，这在很大程度上依赖于国家权力扩张为其提供条件，如个人的受教育权、环境权、社会保障权等诉权的实现，就离不开相关公权力的扩张与规定。因而在公权力与私权利的价值上，要实现安全、有秩、和谐、公平和正义的平衡目标，不是通过剥夺和任意限制诉权，而是通过法律的确认和认可来实现的。

     2、由权力来保护诉权——诉权需要权力来保障和维护。既然行政相对人的诉权只有通过立法的规制并在司法权的保护下才能实现，那么，司法权就成了诉权的坚强后盾，没有司法权的保护便无从享受行政诉权。因为诉权的背后是由利益的支撑的，而利益则是诉权目的之所在。行政相对人享有和行使诉权的目的在某种程度上说就是为了获得利益或实现利益，因此权力对诉权保障的落脚点是对利益的获得与保障。当然，不是所有的利益都能获得诉权，只有为法律承认并保护的利益才享有诉权，无论利益有无道德价值，只要有法律提供保障就能成就诉权。利益既可能是个人的，也可能是群体的、社会的；既可能是物质的，也可能是精神的；既可能是权利主体的，也可能是与权利主体相关的他人的。[21]

    3、由权利来监督诉权——诉权需用权力来监督实现。我们知道，行政诉权本身不具有直接强制力量，需要借助国家权力的影响和保护。因权力是诉权的后盾，没有权力的保障便无从享受行政诉权。不受保护的行政诉权是无法交易和实施的，不受保护的诉权等于没有权利。现阶段，针对行政诉讼监督机制薄弱的弊端，笔者认为，在我国应该启动行政诉讼的再监督机制。再监督是直接针对监督的监督，因此再监督的组织机构宜实行最高法院统一领导且与地方不发生隶属关系的垂直领导机制，使其对行政诉讼确实起到监督作用，具体的实施需要构建完善的再监督法律体系来规定，以切实地保障行政相对人行政诉权的实现。

注释

[1]应松年、杨伟东:《我国行政诉讼法修正初步设想》，载《法律教育网》，2005年6月9日。

[2]肖扬：《最高人民法院工作报告》，裁《中国新闻网》，2006年3月19日。

[3]肖扬：《最高人民法院工作报告》，裁《人民网》，2006年3月13日。

[4]参见《最高法院关于2007年度全国法院行政案件有关情况的通报》，载《行政执法与行政审判》，2008年第3集，人民法院出版社2008年12月第1版，第501至第503页。

[5]参见《2008年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2009年第3期，第16页。

[6]参见《2009年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2010年第4期，第30页。

[7]张辅伦：《论行政诉讼证据》，载《湖北法院网》，2006年12月30日。

[8]该数据来源于 《关于湖北省高级人民法院二○○八年度行政诉讼案件审理情况的分析》，载2009年8月11《湖北法制信息网》，与《最高法院关于2007年度全国法院行政案件有关情况的通报》中的2681件多了197件，载《行政执法与行政审判》，2008年第3集，人民法院出版社2008年12月第1版，第501页。

[9]参见《最高法院关于2007年度全国法院行政案件有关情况的通报》，载《行政执法与行政审判》，2008年第3集，人民法院出版社2008年12月第1版，第501至第503页。

[10]郑少三：《湖北省高级人民法院法院工作报告》，载《湖北日报》，2010年2月6日第3版。

[11]《关于湖北省高级人民法院二○○八年度行政诉讼案件审理情况的分析》，载《湖北法制信息网》，2009年8月11日访问。

[12]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中国行政法学精粹》2002年卷，第204页。

[13]《关于湖北省高级人民法院二○○八年度行政诉讼案件审理情况的分析》，载《湖北法制信息网》，2009年8月11日访问。

[14]参见《关于湖北省高级人民法院二○○八年度行政诉讼案件审理情况的分析》，载《湖北法制信息网》，2009年8月11日访问。

[15]参见周启柏:《公权力与私权利关系的法理学思考》，载《西安外事学院学报》，2007年第1期。

[16]卓泽渊：《法治国家论》，中国方正出版社2001年版，第62页。

[17]卓泽渊：《法治国家论》，中国方正出版社2001年版，第69页。

[18]汪渊智：《理性思考公权力与私权利的关系》，载《山西大学学报》2006年第4期。

[19]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），陕西人民出版社2001年版，第183页。

[20]包玉秋：《论公权力与私权利的平衡》，载《社会科学》，2006年第6期。

[21]包玉秋：《论公权力与私权利的平衡》，载《社会科学》，2006年第6期。

作者单位：夷陵区人民法院