一、全市法院人民陪审工作的基本情况

    （一）人民陪审员的基本情况

    根据《决定》要求，2005年宜昌两级法院共依法选任了184名人民陪审员，其基本情况见表一：

表一：人民陪审员基本情况统计表

    从该表相关数据分析，宜昌两级法院人民陪审员呈现出如下五个特点：

    一是从年龄结构看，呈现出年富力强的特征。40岁以下的陪审员共有107人，占到了总数的58.2%。全市法院在编人员中40岁以下人员只占总人48.45%。

    二是从学历结构看，呈现出层次较高的特点。184名人民陪审员中，大专以上学历的168人，占总数的90.8%，其中大学以上学历的90人，占总数的49%；从全国法院的情况来看，人民陪审员大学以上学历的18274人，只占总数的37.9%，宜昌两级法院人民陪审员的学历层次大大高于全国平均水平。

    三是从职业类别看，呈现出党政机关、事业单位人员比重较大的特点。全市法院人民陪审员中党政机关、事业单位工作人员共有123人，占到总数的66.8%。

    四是从产生方式看，全市法院只有2名陪审员是通过个人报名的方式产生的，其余都是通过所在单位或基层组织推荐产生的。

    五是从人民陪审员的经济收入来源看，绝大多数有固定职业和稳定的收入来源，仅12名人民陪审员无稳定收入来源，只占总数的6.5%。

    （二）陪审工作的基本情况

    1、参审案件数量情况。2005年5月1日至2006年4月30日，全市184名人民陪审共参与审理各类案件523件，审结514件，人均参审案件3.5件。审理案件类别情况，详见表二：

表二：全市基层法院人民陪审员参审案件情况统计表

    2、参审案件结案方式情况。人民陪审员所参与审理的514件案件，其中以判决方式结案的368件，占71.6%，以调解（撤诉）方式结案的138件，占26.9%，以其他方式结案的8件，占1.56%。与全市各基层法院各类案件调解（撤诉）率57.52%相比，调解率明显偏低。

    3、参审案件质量情况。据统计，在全市各基层法院所审结的514件案件中，上、抗诉共64件，占总数12.45%，其中，二审维持原判35件，占54.7%，改判8件，发回重审5件，改判发还率为20.3%，以其他方式结案7件。

    二、运行状况基本评述

    从宜昌两级法院人民陪审制度一年来的运行状况分析，可以作如下基本评价。

    （一）人民陪审员制度功能得到了积极有效发挥

    一方面人民陪审员有效弥补了审判力量的不足。前文已述，自《决定》实施以来，184名人民陪审员参与审理案件523件，审结514件，人均参审案件3.5件，这在一定程度上缓解法院审判工作任务重与审判人员不足的矛盾。另一方面提高了人民群众对司法的认同感。调查情况表明：人民陪审员来自基层，参与审判，既可了解法院审判工作，也可向人民群众宣传法制。特别是在处理涉及婚姻家庭和邻里纠纷时，人民陪审员的平民身份更容易使情绪对立的当事人平心静气地解决纠纷，避免矛盾的进一步升级，同时提高了法院裁判的公信力。

    （二）人民陪审员的培训与保障工作比较规范

    在培训上，宜昌两级法院除要求陪审员自学外，还加强的有组织的集中培训。一方面，2005年5月16日至20日，宜昌中院组织全市184名人民陪审员集中参加上岗前培训，并取得了专业任职资格证书。另一方面，由各基层法院选择典型案例，由经验丰富的审判人员主持开庭，组织人民陪审员观看庭审，明确庭审程序和要求，提高了人民陪审员的庭审驾驭能力，基本适应了陪审工作需要。

    在保障上，调查情况表明：目前16家基层法院（除枝江、兴山、当阳法院外）共有13家已按照有关规定落实了人民陪审工作的经费保障，占81.25%。据最高法院统计，截止到2006年4月30日止，全国共有1547个基层法院的经费得到落实，占51.65%。宜昌法院的落实情况明显要好于全国平均水平。

    在具体的保障方式上，主要有三种做法：一是根据人民陪审员参审案件数量，按件计酬，将各种费用笼统其中，包干发放，如坝区法院、神农架法院、猇亭法院。二是根据人民陪审员参与审判工作发生的交通、误餐、差旅等费用据实报销，并给予一定的误工工资或生活补贴，如夷陵区法院、宜都法院、远安法院。三是根据陪审员的具体情况，核算一定数量的保底工资，再根据其参审案件数量的多少，适量发放一定的补助，如秭归法院。不论那种情况，人民陪审员的补贴在财政上得到了基本保证。

    （三）运行上存在诸多问题亟待解决

    其一，部分人民陪审员甚至法官对于陪审制度的功能和价值还存在认识上的偏差。一是部分陪审员缺乏独立的角色意识，没有认识到陪审制度对于司法民主、公正、监督、权威的独特价值，往往将自身置于一个接受法制教育的学生地位，工作中存在趋同于法官的倾向和意识。二是不少法官甚至个别法院领导将缓解审判力量不足作为陪审制度的主要功能，工作中表现为审判力量比较薄弱的审判庭陪审员参审的比例就高，而力量较强的则陪审员参审比例就低。三是不少法官期望利用陪审员的专业知识来解决审判中的专业性问题，将具有一定专业知识的陪审员等同于专业鉴定人员，没有全面、充分发挥陪审员的其它功能。认识上的偏差使制度在运行中容易出现异化，问题也会应运而生，这在某种程度上影响了陪审制度的运行和发展。

    其二，各法院以及陪审员之间工作情况不平衡。一是各基层法院参审案件所占比例差异较大。全市各基层法院中参审案件比例最高的为葛洲坝法院，人民陪审员共参与审理46件案件，占到了全部案件的11%，比例最小的为兴山县法院，人民陪审员仅参与审理了6件案件，只占全部案件的0.72%。二是人均参审案件数也呈现差异较大的特点。伍家岗区法院9名人民陪审员共参审案件62件，人均参审案件6.89件，最低的为长阳县法院，12名人民陪审员共参与审理案件7件，人均参审案件为0.58件。三是从全市每位人民陪审员所参审的案件数量看，参审案件数量也极不均衡。据统计，共有58名没未参加过案件审理，占总人数的31.5%。个人参与审理案件数量最多的是葛洲坝法院的陪审员张杨璀璨（女，24岁，葛洲坝集团一公司团支部书记），一年来，她共参与陪审案件34件。

    其三，陪审员参审案件总量不多。以结案数为统计口径，全市法院人民陪审员参审比例为4.12%，而最高法院有关统计显示，全国人民陪审员参审刑事案件比例约为17%，民事案件约为2.4%，行政案件约为7%，总数所占比例约为8.9%，全市法院陪审案件数占案件总数的比例明显低于全国平均水平。另外，中级法院各业务庭没有人民陪审员参与审理的案件（表二中所列数据均为基层法院所审理的案件）。

    主要原因有以下三点：一是人民陪审员精力有限，既要做好本职工作，还要兼顾陪审工作，无法全身心地投入到陪审工作之中。二是如前所述，由于部分法官对于陪审制度客观上存在认识偏差,往往从审判效率、办案期限等方面考虑,不愿邀请陪审员参加合议庭,有怕麻烦的心理。即便是审判人员不足，不够组成合议庭时，也往往愿意选择从其它庭室借用审判人员。三是在人民陪审员任期内，部分陪审员由于工作调动、职务升迁等原因，客观上已不能保持像选任之初时的陪审工作精力，不同程度地存在陪审员的流失现象，同时，又由于任免程序较为复杂，没能及时进行增补，陪审队伍有所削弱。

    其四,随机选取的机制落实不好。根据《决定》第十四条规定，基层法院人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。从调查情况看，落实情况并不好，多数法院采取的是人民陪审员相对固定到业务庭或人民法庭的做法。

    主要原因有以下三点：一是兼职型的人民陪审员忙闲不均，随机抽取的结果往往和陪审员的忙闲程度不相一致；二是多数法官期望有一定专业知识的陪审员参与相应类型的案件审理，随机抽取的结果往往不能满足法官的要求；三是民事案件开庭需提前数个月将合议庭的组成人员告知当事人，从随机抽取决定陪审员到真正开庭之间的时间跨度较长，陪审员因其它客观原因不能按时参加庭审时，就要另行告知，有可能影响诉讼效率。

    三、完善人民陪审制度的立法建议和工作对策

    （一）完善人民陪审相关法律制度

    我国的现行法律中，只有人民法院组织法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审制度的决定》（以下简称《决定》）和最高人民法院《关于人民陪审员管理办法（试行》（以下简称《办法》）对人民陪审员制度作了原则性的规定，在审判实践中难以操作。要大力推进人民陪审员制度，必需修改相关法律，使人民陪审员制度的规定统一起来。具体来说，应从以下几个方面着手：

    1、确立人民陪审制度的宪法原则。在现行宪法中必须明确规定公民可以作为人民陪审员参与司法审判工作。宪法作为国家的根本大法，它是对公民权利与义务的高度概括和设计。只有在宪法这一根本法的高度上去设计该项制度，才能在社会中形成尊重人民陪审制度、尊重人民陪审员的良好氛围，从而确保“人民民主”在司法活动中得以有效实现。

    2、明确人民陪审员的权利和义务。民事诉讼法第40条第3款规定“陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等的权利义务”，而《决定》第1条规定“人民陪员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利”，没有“义务”方面的规定，在刑事诉讼法、行政诉讼法中则根本没有提及相关的权利和义务。导致审判实践中认识、操作不统一，影响了司法公正。

    为了规范人民陪审员的权利和义务，我们建议，应在《决定》、三大诉讼法中明确规定人民陪审员具体权利和义务。人民陪审员的权利主要有：（1）审判权。（2）调解权。（3）监督权。（4）列席审委会的权利。对按《决定》第11条第2款规定的程序提交审判委员会讨论的案件，应赋予人民陪审员作为合议庭成员列席审判委员会的权利。列席期间可以接受审判委员会委员的提问、发表意见，但无表决权。（5）获得报酬权。人民陪审员在履行职务期间除按《决定》第18的规定享受相应补助外，还应设立专门的陪审津贴。陪审津贴、误工补助等陪审经费应纳入地方财政预算，由人民法院管理。（6）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。（7）提出申诉或者控告权利。（8）辞职的权利。

    陪审员的义务主要有：（1）严格遵守宪法和法律；（2）审判案件必须以事实为根据，以法律为准绳，秉公办案，不得徇私枉法；（3）依法保障诉讼参与人的诉讼权利；（4）维护国家利益、公共利益，维护自然人、法人和其他组织的合法权益；（5）清正廉明，忠于职守，遵守纪律，恪守职业道德；（6）保守国家秘密和审判工作秘密；（7）接受法律监督和人民群众监督。（8）按时出庭；（9）如有应当回避情形的，还应主动申请回避等。

    3、统一人民陪审员的法律表述。对各部门法律尤其是三大诉讼法中关于人民陪审制度各方面的规定应予以统一。现行各部法律对“人民陪审员”的表述不尽一致。法院组织法第10条、第38条、第39条、刑事诉讼法第13条、第147条都表述为“人民陪审员”，而民事诉讼法第40条和行政诉讼法第46条都表述“陪审员”。对这种混乱的现象必须予以改正。其法律语言应当规范和严密。因此，我们建议有必要对《决定》和三大诉讼法予以修改，必须明确规范，高度统一。

    4、规范陪审法庭的组成模式。基层人民法院、中级人民法院绝大部分案件均是“三人”制合议庭模式，因法律和司法解释对人民陪审员参与合议庭的合议庭模式没有作具体的规定，在审判实践中，有人民陪审员组成合议庭的，不分案件难、易有“一二”模式（一名审判员，两名人民陪审员），也有“二一”模式（两名审判员，一名人民陪审员），具有较大的随意性和不公开性，我们建议，应规范人民陪审员参与合议庭的组成模式：

    （1）简易民事案件，因被告下落不明，而是法律规定必须组成合议庭或因受审理期限限制而组成陪审法庭审理的一审案件，一般采用“一二”模式，这样既能充分发挥陪审制度的民主性优势，又因案情简单而使错误裁判的发生降到最小程度。（2）对于案情复杂的案件，应采用“二一”模式，使陪审员人数处于少数的地位，以减少因陪审员专业知识的欠缺可能对裁判产生的负面影响。（3）二审或再审陪案件可采用“二一”模式，即由二名法官和一名陪审员组成陪审法庭审理，这类案件的事实一般在一审或初审中都已查清，重点是法律审。

    5、修改人民陪审员的培训、考核条款。根据《决定》第8、15、17、19条和《办法》第13、18、24、29、31、32、37条规定，对人民陪审员任职审查、任职、续职培训、执行职务情况考核、奖惩、任免等由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行。但在审判实践中，各法院的人民陪审员是经本人申请或基层组织推荐、法院审核、院长提请、人大任命等程序产生，同级人民政府的司法行政机关既不是人民陪审员领导机关，也不是业务指导单位。该规定与实际不符，没有实际意义。因此，我们建议全国人大、最高法院应分别对《决定》、《办法》中基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员的审查、培训、执行职务情况考核、奖惩、任免等的条款进行修改。建议对人民陪审员履行职务情况的考核、奖惩、任免等工作由同级人大会同基层法院进行，人民陪审员的培训、日常管理等由基层法院及其上级人民法院负责进行。

    （二）规范人民陪审员管理、考核机制

    1、规范法院内部人民陪审员的主管机构。根据《办法》第二条第1款、第三条第2款的规定，基层法院应设立人民陪审员工作指导小组，指导人民陪审员的管理工作。政工部门应设立非常设机构或指定专人负责人民陪审员的人事管理工作。调查发现，目前，全市各基层法院对陪审员人事管理基本上由政治处负责管理，但业务上的管理、指导、案件分配做法不一。如夷陵、枝江、当阳等法院人民陪审员的日常管理在各人民法庭，主要是因为法院设有人民法庭选任的人民陪审员主要集中在乡镇，参与陪审的案件也主要集中在各人民法庭；西陵、伍家、点军等法院人民陪审员的日常管理在民一庭或立案庭，主要是因为上述法院在辖区内没有设立人民法庭。因此，我们认为，对人民陪审员的业务管理，应根据各法院的实际进行规范：一是陪审员的任免、培训、考评、奖励、惩诫等人事管理工作应由同级法院政治处负责与人大、上级法院等部门联合开展。二是确定陪审员参加案件审理，应该由审判庭和各人民法庭负责，实行了立案庭统一排期的，则由立案庭确定。

    2、建立人民陪审员考核机制。（1）基层法院政治处应会同有关业务庭对人民陪审员平时参加案件审理的情况进行抽查，如参加案件开庭旁听、检查人民陪审员参与庭前准备工作情况、听取基层组织、有关当事人的意见等。分管领导也可以利用听庭、听议的机会考察人民陪审员的工作表现。（2）人民陪审员每一季度应对自己参与案件审判工作的情况进行书面总结，也可以对法院的有关工作提出意见和建议。审判长或庭长对其参加案件审判工作的表现写出评议意见后，报送政治处备案。（3）每年年终，政治处应会同有关业务庭对人民陪审员履行工作职责情况进行考核，对每位人民陪审员工作表现作出鉴定，对表现突出的，应采取适当方式予以表彰并抄送当地人大常委会、所在单位或基层组织。（4）中院业务庭应向中院政治部及时提交对参加案件审判工作人民陪审员的评议意见及其个人参与个案审判工作书面总结，中院政治部统一收集后，定期向所在地基层法院政治处反馈通报，作为对人民陪审员的考核依据之一。

    3、健全人民陪审员责任追究制度。（1）建立人民陪审员过错责任保证金制度。对其不按时出庭、审判活动中出现差错等不构成纪律追究的，按具体情况扣其部分保证金。（2）对陪审员履行职务时违反审判纪律或违法审判的，由提请任命的法院作出警告、通报批评，严重的提请人大常委会免除其陪审员职务，并由提请任命的法院向其所在单位和基层组织发出行政处分的司法建议。（3）对于因陪审员故意或者重大过失导致人民法院承担国家赔偿责任的，视情节由其承担部分或者全部赔偿费用。

    4、做好人民陪审员的选任增补工作。根据《办法》第5条“人民陪审员的人数不低于所在法院现任法官人数的二分之一”的规定，宜昌两级法院现已任命的为184名，按全市法院法官50%人数的确认人民陪审员，应为344名，尚有名额160名(不含近一年来因各种原因流失的陪审员)，有待选拔任命。如夷陵区法院法官人数62人，按照50%的比例配备人民陪审员应为31名，现只有12名，占应配数的38.71%。其他县市区法院的人民陪审员的配备均在50%以下。另外,由于现代社会人口流动速度和频率加快,人民陪审员的流失现象也在不断加剧,建议将人民陪审员5年的任期改为3年,更有利于人民陪审员的选任增补工作.

    5、规范人民陪审员庭审着装。目前，人民陪审员出庭着装比较随意，在一定程度上损害了法庭威严和法治权威。因此，我们建议，最高法院根据人民陪审员的特点，尽快统一设计服装款式、徽标样式，保证陪审员在开庭时与法官相得益彰，共同构筑起庄严肃穆的法庭形象，增强当事人对人民陪审员司法能力的信心，维护法律的尊严和国家司法的权威。

    6、陪审员参加审判活动而支出的交通、就餐等费用报销及无固定收入的人民陪审员的补助费发放的标准不统一，因此，我们建议，由上级法院尽快制定统一标准和审批程序。

    我国的人民陪审制度已经树立了司法民主和司法公正的价值观，但实践中存在的缺陷又使这种价值观发生了不同程度的扭曲，在当前的政治环境下，不断改革完善该项制度将会在构建社会主义和谐社会的伟大征程中发挥更为重要的作用。

参考资料及注释:

[1]宜昌法院课题组由李文锋、黄金波、阮吉平、王晓方、朱友学五位同志组成，由李文锋负责统稿。

[2]2006年7月23日,人民法院报一版《完善人民陪审员制度，促进司法公正——访最高人民法院党组成员、政治部主任李克》一文。

[3]何家弘著：《陪审制度纵横论》，发表于《法学家》杂志1999年第3期，第48页。

[4]王敏远著：《中国陪审制度及其完善》，发表于《法学研究》杂志1999年第4期，第43页。

[5]虞瑞普著：《完善陪审员制度的几点建议》，发表于《人民法院报》1996年4月23日第三版。

本文获湖北省法官协会首届湖北法官论坛征文三等奖

载于湖北省高级法院《法庭内外》2007年第2期