一、五峰法院概况

    五峰土家族自治县位于鄂西南边陲，属武陵山支脉，系云贵高原东延部分的尾翼地带，全境皆为山区，东邻宜都市、松滋市，西倚鹤峰县、巴东县，南交湖南石门县，北毗长阳县。原名长乐县，1914年更名为五峰县，1984年7月经国务院批准成立五峰土家族自治县。全县国土总面积2072平方公里，总人口207540人，土家族人口约占67%。1953年2月，建五峰县人民法院，内设刑事审判组、民事审判组和行政股三个机构。目前，全院设置办公室、政治处、监察室、刑事审判庭、民事审判第一庭、民事审判第二庭、行政审判庭、立案庭、审判监督庭、执行局、司法警察大队、司法技术科等13个内设机构，并设立五峰土家族自治县人民法院五峰镇人民法庭、五峰土家族自治县渔洋关人民法庭、五峰土家族自治县采花人民法庭、五峰土家族自治县湾潭人民法庭等4个派出机构，其中五峰镇法庭与县法院民一庭合署办公，湾潭法庭与采花法庭合署办公。全院共有政法专项编制61人,实有在编在岗人员52人（含工人2人）。五峰的经济社会发展水平及法院工作和队伍情况，基本上反映了中西部山区的一般状况，具有一定的代表性。

    二、现有法官队伍的现状

    本文所论及的中西部地区法官队伍“断层”问题，是指法官队伍年龄结构不合理，老中青比例失调，特别是新进入法院的年轻法官数量较少或者年轻法官流动性极大，致使法官队伍不能形成合理的年龄梯次，从而导致法官队伍青黄不接，后继乏人。通过以五峰法院为视角，笔者发现中西部地区基层法院法官队伍断层问题已经日益严重。

    （一）人员编制情况

    五峰法院共核定政法专项编制61个，现有在编人员52人，空编9个。

    （二）法官队伍年龄结构情况

    截止到2009年底，全院52人平均年龄为43.25岁。其中，50岁及以上20人，占38.46%；40至50岁16人，占30.76%；35至39岁5人，占9.63%；30至34岁1人，占1.92%；29岁及以下10人，占19.23%。法官队伍年龄分布大致呈漏斗形，结构比较老化，在职法官年龄结构不合理，老中青比例严重失调。全院在未来10年内将有20人达到退休年龄，陆续退休；25岁以下的干警仅2人。

    （三）司法考试通过情况

    自2002年实施全国统一司法考试以来，五峰法院总共有10人通过司法考试，其中有6人调出或辞职从事律师职业，现仍在五峰法院工作仅4人。

    （四）人员“进出”情况

    2003年以来，五峰法院新进16人，流出15人，其中组织调动离院6人，另有9人流出。非正常流出的这9人均为大学文化，其中：考上研究生以后放弃工作1人，辞职3人，个人申请调离3人，被其他法院招录2人；法官6人、书记员3人；年龄在30岁以下的7人。特别是近年来，在外地法院工作人员也十分紧缺情况下，纷纷招人，我院已通过司法考试的人员外流倾向日趋突出。同时，还存在法官隐性流失的问题，一些优秀法官因工作需要从事司法行政等方面工作，分流了办案力量。

    （五）法官队伍学历情况

    五峰法院现有法官和其他工作人员共有52名，法院队伍学历的结构是：全院52人中，本科31人，占59.62%，其中法律专业28人；专科8人，占15.38%，均为法律专业，其中已完成本科学业、但未获得毕业证的3人；高中（中专）及以下13人，占25%，其中5人获得法律专业证书。

    （六）法院进人途径

    在公务员招录实行统招以前，法院进人途径有四种情况：一是从正规高校法律专业毕业分配到法院的，五峰法院只有4人，占总数的7.69%；二是法院招干进来的，有22人，占总数的42.31%；三是从军队复员、转业到法院的，有10人，占总数的19.23%；四是从其他单位调入的，有6人，占总数的11.53%。公务员实行统招之后，进人途径为两种：一是省委组织部选调生，现五峰法院有5人，占总数的9.62%；二是报考公务员进入，此类有5人，占总数的9.62%。

    三、法官队伍建设问题原因探析

    从上文可以看出，在当前五峰法院进人非常困难，法官“断层”问题已十分突出的情况下，还不断有比较优秀的年轻干警调离法院，在客观上进一步加剧了法官“断层”问题。从调研的情况看，造成基层法院法官队伍“断层”现象严重的原因是多方面的、历史性的，但综合起来一般为以下几种：

    （一）自然因素

    主要是退休、退养、自然减员、自行调出等情况严重。自行调出则反馈出人才流失，学历高、能力强的法官因考取了外地法院、转行或读研重新分配等原因，申请调离，仅2006至2009年，五峰法院就有5人属于此情形，使得既有理论基础又有专业经验的人才流失。

    （二）历史因素

    中西部地区由于历史等方面的原因，法学教育落后，法院法律后备人才不足。1995年2月颁布的《法官法》，规定法官应具有法律专科以上学历，此时，五峰法院法官队伍中具有法律大专学历的法官还较少，多数是法院“法律业大”及法院内部承认法律大专学历。即使是法律大专学历这个条件，在中西部许多基层法院仍然很少，由于缺乏法律人才储备，符合考试条件、能通过初任审判员资格考试的人员仍然很少。在这样一个法律人才缺乏的背景下，2001年6月修改后的《法官法》对法官的任职学历提高到了法律大学本科学历的高度，有困难的地方在一定期限内可以把学历条件放宽到法律专科，这一定程度上致使中西部基层法院从1995至今出现“进人难”，后备人才一直储备不够。

    （三）体制因素

    改革开放以来，我国东、中部的经济和社会发展水平很不平衡。中西部地区部分基层法院工作条件差，工资福利待遇较低，职级待遇得不到解决，个人的发展空间狭小，不具有吸引力。虽然贫困地区的基层法院与东部沿海城市的基层法院相比差距巨大，但是职业的准入条件却一样。相比之下，同样要过国家司法考试关和系统的任职考试关，因贫困地区法律人才相对较少，符合条件的人员严重匮乏，即使有符合条件的人员，由于基层法院工作条件差，工资、福利待遇较低，职级待遇得不到及时解决，不具有吸引力而宁愿选择去当律师也不当法官。五峰法院的部分老庭长、老审判员迄今为止职级待遇未得到落实，仍然是科员级，有的法官直到退休还是科员，这样在一定程度上也挫伤了法官的工作积极性。有的法官认为发展空间狭小，跳槽另谋高就，使得原本就紧张的审判力量雪上加霜。

    另外，法官遴选机制也不健全，基层法院法官职业发展空间有限。近年来，受地方组织人事制度制约，宜昌中院很少从基层法院遴选和提拔任用法官，法官遴选和提拔任用机制尚未形成。由于上级法院从下级法院遴选法官还没有形成制度，基层法官对职业前途看不到希望，大部分年轻法官不愿到基层法院尤其是偏远的山区法院工作。

    （四）经济因素

    改革开放三十年来，我国经济快速发展，但同时东西地区、不同行业经济差距也在不断增大。2006年7月国家对公务员实行新工资标准后，由于地方财政困难，五峰核定的公务员津贴标准为人年平5000元，相较外地法院偏低。经费保障不力导致各基层法院办公条件较差，物质装备落后。大部分年轻干警靠自己的工资收入买不起商品住房，法院公用住房又数量不足，条件有限，难以让干警安居乐业。特别是各基层人民法庭建设比较滞后，法庭干警的工作和生活条件很差，有的法庭干警吃住都成问题，很难安心工作。因此，许多通过国家统一司法考试的法官便选择向经济发达地区跳槽，五峰法院近几年流出人员大多是流向经济待遇更好的外地或其他行业，据笔者了解，这一现象在中西部地区基层法院极为普遍。

    （五）政策因素

    一是地方人事管理部门编制控制严格，空编不容易补员。五峰法院编制定额并不过低，空编数也较多，但2005年以前，在空编补员实际分配的招录指标上却寥寥无几，例如：1995至2005年五峰法院未招录公务员，进入法院的也是聘用人员，不能取得审判资格，不能缓解审判力量薄弱、法官断层等问题;另外，尽管基层法院法官待遇低、工作强度大，但受当今就业渠道的限制，法官这一执业渠道还是备受青睐，许多个体条件相当、主观上想入的人员，却被限制在了“编制”的门外。在这种新鲜血液补充不进来又发生没有司法资格的审判辅助人员外流的情况下，中西部基层法院很可能会出现不仅仅是现在法官短缺，将来能做法官的人更缺的窘境。

二是严把法官进口的同时，出口关却很宽松，在制定法官离退休政策时，没有充分考虑法官职业化建设周期长，专业化程度高的特点，而是采用法官行政化管理的模式，法官的退休年龄与其他公务员一样，许多经验丰富的老法官身体仍允许其继续从事审判工作，但是在达到30年工龄或60岁（女法官55岁）时便选择退休，很大程度上加剧了法官队伍的“断层”。

    （六）高风险及大压力也是法官“断层”现象形成的原因之一

    法官是一种高责任——维护社会公平和正义，是一种高风险——处于社会矛盾纠纷的中心，特别是法治不健全，人民群众法律水平相对落后，社会对司法期望值越来越高的今天，法官的职业风险和责任日益增强，但这种高风险高责任并没有给法官带来高回报。众所周知，伴随着市场经济的日益发展，群众的权利意识和法律意识日渐增强，司法权威也日渐提高，案件数量不断攀升，利益需求向多元化发展，社会矛盾复杂化，案件审理难度增大，审判执行工作任务繁重，法官工作强度很大。与此同时，法官面临着来自各方面的监督，受到各种关系的干扰，担当兼顾法律效果和社会效果的重任，部分法官的人身安全也受到威胁，法官承受着极大的身心压力。法官职业的高风险性，使一些缺少事业心的人不想多办案，以免“做多错多”，而有事业心的人则在屡屡受挫的情况下萌生去意，另觅岗位。在这种情况下，法官队伍步入一种模式，即经济条件不理想—心理不平衡—办案“不求有功，只求无过”—负担重、办案效果不佳。法官压力大和待遇低的不对称性，极大削弱了法官职业的吸引力，使优秀人才不愿选择法院，法院内部通过司法考试的一些人才流向律师等行业，法官数量有减无增。

    与此同时，法官们还要参加各种中心工作，普遍感觉工作压力很大。法官们白天上班审理案件，晚上加班书写审理报告，夜里做梦还在分析案情，走路吃饭仍被案件困扰。特别是承担执行任务的法官，在缺乏人身保护的条件下，经常半夜三更被当事人唤起，第二天还必须照常上班。领导过问、同事说情，有些新闻媒体对正在审理的案件进行倾向性报道等，也常使法官陷入苦闷、压抑之中。由于超负荷工作，有些干警身体处于亚健康甚至不健康状态。

    四、解决基层法官队伍问题对策探讨

    综上，由于基层法院法官职业风险高、待遇低、压力大，另外，中西部基层法院还受到经济、政策等一些客观因素影响，加剧了基层法院人才流失和断层现象。为了扭转这种局面，必须科学建立基层法院的人才引进与保障机制，增强法官的职业保障力度，提高法官职业的吸引力，从根本上解决法官“断层”问题。为此，笔者建议：

    （一）重视科学规划基层法院人才管理机制

    深化用人制度改革，建立科学的人事管理体系，把好法院人员进出口关，从源头上解决法官“断层”问题。一方面要坚持现行“凡进必考”的用人机制，以及上级法院审查把关制度，利用现有空编和法院系统增编，招录一批高层次法律专业人才充实法官队伍。但是建议将法检系统招录的考试改革为选拔性考试，只要通过国家统一司法考试的，符合相关招录条件的人员均可报名参加，2010年云南省法检系统公务员考试便有许多职位，只要通过司法考试者可直接进入面试，是否也是解决西部地区法检系统队伍断层问题的一种创新尝试？另一方面要建立健全法官交流任用机制，加大法官的交流力度。要搞好纵向交流，最高法院提出的上级法院法官从下级法院优秀法官中选任的制度，为基层法院法官提供了制度化的晋级渠道，有利于打消年轻法律人才“到基层法院工作永无出头之日”的顾虑，鼓励其选择基层法院作为个人职业发展的起点，引导优秀法律人才向基层流动。实行上级法院新录用的法官必须先到基层法院工作，根据工作业绩再选拔回上级法院的制度，形成鼓励和支持法官到基层法院、到边远地区法院工作的正向激励机制。对于到边远地区、艰苦地区工作的法官，可适当提高待遇并缩短职务晋升的年限。也可以适当进行横向交流，让广大法官在全市、全县范围内进行交流任职，这样不仅可以提高法官的素质，增强队伍的活力，而且还有利于落实回避制度，避免“关系案”、“人情案”。同时，对于不符合法官任职条件或不适合从事审判工作的人员，要及时调离审判机关，保证法官队伍的整体素质。

   （二）强化法官队伍管理体制改革，实行法官管理非行政化

    首先是法官管理要职业化，减轻行政事务对法官精力和能力的消耗，实现法官队伍建设的科学发展。法院内设了许多审判业务庭，成为一个相对独立的具有审判业务和行政事务管理的职能小机构，比如庭员的学习、廉政建设、经费运转甚至庭员的日常生活等，庭长、副庭长由法官中的优秀人员担任的，这些相对优秀法官就不能集中精力从事审判业务管理，要分出大部分时间和精力管理庭务，完成“一岗双责”。要使这些人解脱出来，集中时间和精力从事审判工作，必须改革法院现有管理模式，实行职业化管理。如取消现有庭室局队设置，设置法官管理处、助理法官管理处、书记员管理处，将法官这一群体“职业化”。

    其次是分离审判和法院管理中的行政事务。现实的情况是，法院有限的审判资源的消耗和法官时间的侵占，大多是非审判以外的行政事务的负担。一方面是法官队伍萎缩，一方面还要抽出一批法官搞行政管理，审判资源浪费在非主流工作中。笔者建议，实行行政事务集中管理，法官全部归位于审判业务，行政事务由专门人员管理。

    第三是法官退休政策的非行政化，延长法官的任用年限。法官是一个特殊的职业岗位，审判经验是最大的财富。如果对法院系统的机构改革也象政府部门那样，盲目搞年龄“一刀切”，让一批50岁左右的、经验丰富的法官“退居二线”，将是对审判资源一种巨大的浪费，同时也使法院特别是中西部基层法院法官“断层”问题更加突出。

    （三）注重加强法官的职业保障和提高法官的社会地位

    目前，法官职业待遇低于法官队伍的普遍期望值，在一定程度上反映出社会对法官职业的尊重没有达到应有的高度，法官社会地位并不高。要留住现有法官并把优秀法律人才吸引到法院系统，就必须建立科学的法官保障制度，把法官从目前的公务员待遇向职业化保障制度转变。一是要提高法官经济待遇，建立法官经济保障制度。法官断层问题比较严重的往往是边远和落后地区，要建立起全国或全区范围内的经费保障机制，把法院经费从地方财政中独立出来，从而平衡发达地区和落后地区法官待遇差距，提高边远落后地区法院吸引力，并通过地区补贴等逐步提高法官收入，完善法官各种福利待遇。二是要提高法官政治待遇，建立法官职务和身份保障制度。在法官素质不断提高的基础上，也要对法官公正独立行使审判权给予保障，是法官尽可能的不受其他因素影响，能独立的行使法律赋予的审判权。自2002年实施司法考试以来，全国20余万人通过司法考试，但这其中在法院工作的人员只占了很少一部分。也就是说，符合法官资格的后备人才储量并不少，如果法官职业有较高的待遇和社会地位，法院系统必定能吸收更多优秀人才填补年轻法官数量少的尴尬漏洞。

    只有提高法官的政治经济待遇和社会地位，才能增强基层法官岗位的吸引力，激发高素质法律专业人才参与竞争、从事法官职业的热情，吸引人才、留住人才、提高法官的整体素质，真正从源头上预防“法官断层”危机的出现。

    （四）加强法官职业培训学习，深挖内部潜力

    通过教育培训、以考促学、强化内部管理及考核机制等举措，提高法官的综合素质，以内因的提升促进工作质量、效率、效果的提升，培养专业型、专家型法官，带动法官整体水平的提高。组织精干法官集中精力办案，减少非审判事务的干扰，培养全能型职业法官也是内部挖潜的一个有益尝试。在完善现有培训手段的前提下，可探索一些行之有效的方式，潜移默化去改变落后地区法官的知识结构和观念。比如，发达地区和落后地区捆绑式扶助，发达地区法院和落后地区法院结对，发达地区法院和落后地区法院互派1—2名优秀法官，通过一段时间的审判实践，从审判理念、观念上影响、提高落后地区法官的知识和思维定式，从而提高司法能力，与此同时，发达地区法院还可利用一定财力优势帮助落后地区法院改善条件，提升对外吸引力；上下级法院之间亦可进行交流式锻炼。这样既可一定程度上缓解基层法院人员紧张，同时又能通过各种途径提高法官素质，努力构筑法院人才高地，应对事实上已经出现的法官“断层”危机，为加强司法能力建设创设牢固基础。

作者单位：五峰土家族自治县人民法院