公安机关主体具有特殊性，它依法享有刑事侦查和行政管理的双重职权。公安机关对已经立案的刑事案件，进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料的行为应当属于刑事诉讼法明确授权实施的刑事侦查行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

    [案例索引]

    葛洲坝人民法院[2007]葛行初字第1号行政裁定书；2007年4月27日。

    宜昌市中级人民法院[2007]宜中行终字第00014号行政裁定书；2007年8月2日。

    [案情]

    原告（上诉人）熊某。

    被告（被上诉人）应城市公安局。

    2005年4月25日，应城市粘合剂厂向被告举报，称原告和洪家春以该厂业务员身份侵占单位货款12万余元逃匿。被告经立案登记、审批，于同年4月30日作出应公刑字（2005）289号立案决定书，决定对原告熊某和洪家春涉嫌职务侵占立案侦查。9月18日依据刑事诉讼法的规定作出应公刑拘字（2005）57号拘留证对原告予以刑事拘留，羁押于应城市第一看守所，10月1日决定延长拘留至10月28日（实际拘留至10月21日），并送达该延长拘留期限通知书、投诉权利告知书。10月20日，作出应公刑保字（2005）25号取保候审决定书，同日送达原告并收取原告保证金5万元，次日作出应公刑释字（2005）51号释放通知书，将原告释放。12月5日、12月16日被告以邮寄送达方式传唤原告到被告经侦大队接受讯问而原告未到，12月29日被告作出应公刑没保字（2005）23号没收保证金决定书，没收原告5万元保证金。2006年10月20日，被告以取保候审期限届满为由对原告作出解除取保候审决定。

    同时查明，原告原系葛洲坝粘合剂厂职员，积累了一定的业务和客户关系，离开原工作单位后与应城市粘合剂厂达成口头协议，由其在徐州销售粘合剂产品，收回货款后直接将款汇付到应城市粘合剂厂并由该厂开具增值税发票。洪家春以原告雇员身份参与原告在徐州的销售行为。原告在没有取得应城市粘合剂厂的授权或委托的情况下，私制了“湖北省应城市粘合剂厂徐州办事处”、“湖北省应城市粘合剂厂徐州办事处财务专用章”等公章，在江苏省徐州市大学城11室自设了湖北省应城市粘合剂厂徐州办事处，并以该办事处的名义在徐州市铜山联社奎园分社开设账户。2002年8月26日，原告以该办事处名义与徐州市虹通物资贸易有限公司签订一份粘合剂产品销售协议。此后，原告将徐州市虹通物资贸易有限公司、皖北煤电集团毛郢孜煤矿多种经营公司、河北金牛能源股份有限公司等大笔货款截留，至被告对其采取强制措施，原告和洪某也未将货款汇付应城市粘合剂厂。

    另查明，原告身份证上载明的住所地及告知被告应城市公安局的其住所地同为湖北省宜昌市西陵区东山大道64－1号，而现在的门牌号码为东山大道102号。与本案有关联的案外人洪某于2007年1月23日向应城市人民法院提起行政诉讼，该院于4月10日以（2007）应行初字第4号行政裁定书驳回洪某的起诉。

    原告熊某诉称：2005年9月20日，被告派遣其经侦大队的数名警察到原告在江苏徐州市的住所，以莫须有的“诈骗”罪将原告羁押，当时未办理任何手续，3天后将原告押到应城，才补办了刑拘手续。同时，在未出示任何手续的情况下对原告的住所进行了搜查，并扣押了大量财物（至今仍有部分未归还）。在被告对原告提审时原告才知道，被告对原告采取强制措施的原因是原告欠应城市粘合剂厂货款12万元，该厂报案称原告“诈骗”，而被告认为原告涉嫌的罪名应是“职务侵占”。2005年10月21日,迫于经侦大队警察的压力,原告的儿子熊某交给警察11万元，警察转付给应城市粘合剂厂出纳。同时为原告交纳了5万元保证金，为原告办理了取保候审。2006年1月，被告称原告在传讯时不到案，出示了一份没收保证金决定书，将其5万元保证金没收。2006年10月27日，原告到被告处要求撤销案件，被告以取保候审期限届满，向其开具了一份解除取保候审决定书。原告认为自己并非应城市粘合剂厂职工，仅是其经销商，也无占有货款的意图。发生纠纷的原因是应城市粘合剂厂违反原口头约定，要单方提高结算价格，原告不同意，该厂就拒绝为原告开具增值税发票，致使原告无法回笼的货款达6万余元，而实际上原告欠该厂的货款只有5万余元。原告与应城市粘合剂厂的争议属于经济纠纷。被告在羁押原告后基本上没有采取任何实质的侦查措施。被告强收原告的11万元并转付应城市粘合剂厂，是滥用职权帮他人收债，遂提起行政诉讼，请求：1、确认被告滥用职权，以刑事侦查为名，插手经济纠纷，非法限制原告人身自由和收取退赃款的行政行为违法；撤销被告非法限制人身自由和收取退赃款的行政行为；2、确认被告没收原告取保候审保证金的行为违法，被告退还5万元保证金和其代应城市粘合剂厂强行向原告收取的11万元货款和赔偿金，并赔偿3000元经济损失及利息；3、判令被告承担诉讼费。

    被告应城市公安局辩称：被告根据受害单位的举报，立案侦查，行使了国家赋予的侦查权，原告将行政执法权与刑事侦查权相混淆，将刑事强制措施与行政强制相混淆，其提起的行政诉讼不符合法律规定。原告提起行政赔偿之诉不符合法律规定。根据相关法律规定，原告对没收取保候审决定，只能提起申诉、复核，向中级法院赔偿委会员申请国家赔偿，不能提起行政诉讼。三是该案不属于人民法院行政诉讼受案范围。现原告涉嫌伪造公章、非法占有财物等犯罪行为,该局并未撤销案件，仍在继续刑事侦查过程中,故请求法院依法驳回原告的起诉。

    [审判]

    葛洲坝法院审理认为：被告根据举报，发现原告有利用伪造文件、伪造印章、私开非法账户与他人签订合同，将收回数额较大的货款转、存入非法账户，长时间不汇付厂家的客观事实，以涉嫌职务侵占罪予以刑事立案，随后实施侦查对原告进行询问、采取刑事拘留、扣押、取保候审等强制措施，从行为的目的、形式、机构、法律授权等方面看，符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第83条：“公安机关或人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围立案侦查”的规定，属刑事侦查行为。根据最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条第2款第（2）项规定，公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对原告诉称被告对其实施侦查行为过程中有诸多违法之处、自己的行为尚不构成犯罪等情况，因人民法院不是刑事司法行为的监督机关，犯罪嫌疑人是否构成犯罪，其犯罪事实需经公安机关、检察机关依据刑法审查决定或者人民法院刑事审判确定，故本案中原告的上述诉讼理由并非行政诉讼审查权限范围，本院不予审查。原告诉称被告作出没收保证金决定违法并要求退还保证金之请求，根据最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部《关于取保候审若干问题的规定》第18条“没收取保候审保证金和对保证人罚款均系刑事司法行为，不能提起行政诉讼。当事人如不服复核决定，可以依法向有关机关提出申诉”的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，同时，原告熊某要求被告赔偿其经济损失3000元及利息损失，退还代应城市粘合剂厂强行收取的11万元货款及赔偿金的诉讼请求，依法也不属于人民法院行政诉讼受案范围，故其一并提起的行政赔偿诉讼，显然不符合法律规定的行政案件的起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第41条第（4）项、最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第（2）项、第44条第1款第（1）项之规定，裁定驳回原告熊某的起诉。

    一审宣判后，原告不服，向宜昌中院提出上诉。

    在审理过程中，上诉人以被上诉人已退还和支付争议涉及的保证金、货款、赔偿金为由，自愿向法院申请撤回上诉。

    宜昌中院经审查认为，上诉人与被上诉人之间发生的争议已经解决，上诉人据此自愿申请撤回上诉符合法律规定。据此，依照最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第63条第1款第（10）项的规定，裁定准许上诉人熊某撤回上诉。

    [评析]

    本案争议的焦点是被告公安机关在接到应城市粘合剂厂的举报后对原告熊某作出的拘留、取保候审、没收保证金等行为是公安机关办理刑事案件的刑事侦查行为，还是公安机关履行社会治安管理的行政强制行为。公安机关的该行为如属于刑事侦查行为，则不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第3条有关行政赔偿的范畴，也就不符合人民法院受理行政赔偿诉讼案件的受理条件。反之法院受理该案后应依法对具体行政行为及行政赔偿作出判决。

    1、我国的公安机关主体具有特殊性，它既有刑事侦查的职权，又有行政管理的职权，如何区分具体行政行为与刑事侦查行为的界限，是行政诉讼中的难点。

我国现在还没有统一的《行政强制法》，目前对行政强制措施的规定仅见于一些法律、法规、规章的规定。行政强制措施是指行政主体为了维护和实施行政管理秩序，预防和制止社会危害事件与违法行为的发生，依法对特定的行政管理相对人或特定的物作出的，以限制权利和科以义务为内容的、临时性的强制行为。采取行政强制措施不是以制裁违法行为为直接目的，主要在于查明案件事实，为保障其他具体行政行为（如行政处罚）的顺利作出或实现所采取的行政手段。因此行政强制措施只是对权利的一种临时约束，最终必须有另一个具体行政行为来对权利进行处分。

    刑事侦查行为是公安机关对已经立案的刑事案件，进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料的行为，公安机关依法享有刑事侦查和行政管理双重职权，但不能插手平等主体之间基于合同而产生的民商事纠纷。其行为主体目前只限于公安、海关等特定机关，其行为目的是查明犯罪事实，揭露犯罪并使有罪的人受到法律追究。公安机关采取刑事侦查行为必须具有符合刑事诉讼法规定的程序和手续，且必须是刑事诉讼法所明确授权公安机关行使的职权行为，根据我国刑事诉讼法的相关规定，明确授权公安、国家安全等机关行使的职权有：侦查、拘留、执行逮捕、预审，拘传、取保候审、监视居住、通缉、搜查、扣押物证书证等权力，如果公安机关实施的是这些刑事诉讼法明确授权的行为，应当是刑事司法行为。

    2、从本案的基本案情分析，被告在本案中的行为不是具体行政行为，而是刑事侦查行为。

    本案中原告熊某与应城市粘合剂厂达成口头协议后，在没有取得应城市粘合剂厂的授权或委托的情况下，有利用伪造文件、伪造印章、私开非法账户与他人签订合同，将收回数额较大的货款转、存入非法账户，长时间不汇付厂家的客观事实存在，被告应城市公安局依照《中华人民共和国刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》中的有关规定对熊某涉嫌职务侵占进行立案、侦查行为法律依据充分，其立案手续完备，在进行刑事侦查活动时采取的拘留、取保候审等刑事强制措施，扣押作案工具，程序合法，上述行为属刑事司法行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。且根据最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部《关于取保候审若干问题的规定》第18条“没收取保候审保证金和对保证人罚款均系刑事司法行为，不能提起行政诉讼。当事人如不服复核决定，可以依法向有关机关提出申诉”的规定，原告对被告没收保证金的行为也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

    作者单位：葛洲坝人民法院