一、基本情况

    在全市法院行政审判工作中，上述四个基层法院无论案件数量、类型还是案件质量，都位于前列。2006年，四法院行政诉讼收案66件，占全市的48.2%，非诉行政执行收案438件，占全市的63.6%；2007年，行政诉讼收案103件，占全市的59.5%，非诉行政执行收案324件，占全市的48.2%；今年1至9月，行政诉讼收案74件，占全市的50%，非诉行政执行收案333件，占全市的68.4%。诉讼案件类型涉及范围广，不再是单一的行政处罚或强制措施，还涵盖了要求履行法定职责、行政许可、行政裁决、行政补偿等种类。从案件评查和二审审查角度看，案件质量也比较高。今年截止9月，结案64件，结案率86.5%，上诉19件，中院已全部审结，仅发回1件。同时没有出现不服行政审判结果而长期申诉上访的事件。

    二、主要做法

    （一）积极争取地方党委、人大及社会各界的理解、关心与支持，为行政审判工作创造良好的外部环境

    1、主动接受地方党委、人大的领导和监督，取得领导机关的支持。

    行政审判工作离不开社会各界的关心和支持，离不开一个良好的外部司法环境，而良好的司法环境要靠法院积极主动、卓有成效的工作去争取，首先就是要取得地方党委、人大等领导机关的支持。如当阳市法院坚持每年向当地党委、人大专题汇报行政审判工作，同时，适时邀请人大代表旁听案件审理，凡是重要的行政审判工作会议和活动，都主动邀请党委、人大领导出席，使其更多地了解行政审判工作情况。今年4月，在当阳市人大常委会组织召开的全市行政机关“规范行政行为、促进依法行政”专题会议上，王春晖院长介绍了近年来法院审理行政诉讼和执行非诉行政执行案件的情况，指出了行政机关在行使行政管理职能中存在的问题，并提出了合理化的建议，会后反响较好，效果明显。得到了领导机关的重视和行政机关的大力配合，为行政审判工作的开展创造了有利条件。

    2、准确定位司法审查权，与行政机关建立良性互动关系。

    行政审判涉及到司法权与行政权之间的关系，法院要开展好行政审判工作，就离不开行政机关对行政审判工作的理解和配合，必须处理好监督、支持行政机关依法行政与保障、维护行政相对人的合法权益的关系。如枝江市法院定期与行政机关召开联席会议，到行政机关及矛盾比较突出的地方进行以案析法，上法律辅导课，对行政机关的执法活动进行事前监督和指导，努力从源头上规范行政执法活动，减少行政冲突。而西陵区法院则与辖区内案件数量较多的数家行政机关联合举办法制讲座和专题培训班，并实行调研先行，每年初由分管院长率员深入辖区行政机关就该机关本年度的工作任务、工作重点、行政实际操作规程及法定程序、在行政工作中遭遇的法律问题等进行调研，并结合上年度该机关在行政执法中的不足，向行政机关及时提出合理的建议。调研先行制度密切了法院与行政机关的关系，既让行政机关进一步了解法院审判工作的特点，增强了法律意识，又使行政审判人员及时掌握了审判实践中的第一手资料，增强了行政审判工作的前瞻性，鼓舞了审判人员的工作信心，取得了较好的效果。此外，各法院还强化了司法建议，针对案件审理中发现的问题与矛盾，及时提出司法建议，在建议中分析行政机关产生问题的根源，提出解决问题的方案，帮助行政机关解决带有普遍性的问题，以加强对行政机关依法行政的法律指导，监督行政机关文明执法。

由于正确地处理好了司法权与行政权之间的关系，提高了行政审判的权威，赢得了行政机关的理解和尊重，改变了过去部分行政机关对行政审判的抵制态度，这些法院没有出现任何行政机关不应诉、不答辩、不出庭、不执行法院的生效判决的现象。有的市、区政府还专门行文，就加强法制建设、行政首长出庭应诉等制定了有力措施，进一步树立了行政审判的权威性。

    （二）法院领导高度重视并大力支持，为行政审判工作奠定了坚实的基础

    上述四法院高度重视行政审判工作，树立“小庭大作为”意识，将行政审判与刑事、民事审判放在同等重要的位置，不以案件绝对数量来衡量庭室的重要性，配足配好行政审判人员。如西陵区法院党组认为，行政庭是法院的精品庭、窗口庭，行政审判只有“有为”才能“有位”，只有充分行使法律赋予的监督权，才能显示法院在国家机关中的地位，更利于带动法院其他工作的发展，应把行政审判视为树立法院形象的窗口，重视和加强该项工作。四法院的行政审判庭都至少配备了一个完整的合议庭，审判人员均至少从事行政审判两年以上，且有三个法院的行政审判庭庭长是审判委员会委员，为保证行政审判质量奠定了人员配置及素质要求的基础。各法院还多次派行政审判人员参加最高法院或省高院组织的业务培训学习，辅以自学，有针对性地更新知识，提高业务能力。

    同时，各法院领导特别是主要领导主动担当行政审判的坚强后盾，靠前指挥，敢担风险，亲自出面协调重大疑难案件，并旗帜鲜明地抵挡外部干预，既维护了法律权威，又保护了行政审判干警，极大地调动了干警的工作积极性。

    （三）强化学习，勤奋工作，公正高效审判，树立良好的行政审判形象

   1、抓学习，促素质，增强自身能力。

    行政审判法律关系复杂，专业性非常强，各种法律、法规、司法解释多如牛毛，而且更新快，各法院行政审判庭都在学习上花大功夫。如夷陵区法院行政审判庭长期坚持学习制度化，制定、落实详细的业务学习计划，并注重法学理论与解决实际问题相结合，采取业务学习讨论会、案例探讨和讲评等多种形式，提高学习实效，增强业务素质和能力。

    2、加强诉权保护，畅通行政案件受案渠道。

    为了立案准确，防止案源流失，保证行政案件受案渠道畅通,各法院都作了大量的工作。一是只要认为依法应立案的，决不允许人为将其拒之门外。没有出现对行政诉讼案件不敢或不愿立案的情况。在“立审分离”的大背景下，对行政案件都实行了特殊操作程序，行政诉讼与非诉执行案件当事人到立案庭后，先由立案庭送交行政庭审查，审查后再由行政庭送立案庭立案。这样做既有利于立案准确，规范当事人的诉请，提高办案效率，也可以防止案源流失。二是建立庭前指导制度，先后制定了《行政案件受案范围指导》、《行政诉讼当事人在诉讼中的权利和义务告知书》、《行政诉讼当事人举证须知》等资料，立案之始即向当事人充分讲解有关行政诉讼法律知识，帮助原告梳理诉讼请求，告知诉讼风险。

    3、规范、公正审判，保证行政案件质量。

    行政诉讼案件类型多，法律关系复杂，涉及面广，各法院都提出了高标准的质量要求，要求所办的行政案件不仅仅是“合格产品”，还应当是“铁案工程”、“精品工程”。在审理中较好地处理了以下两方面的关系：一是针对行政诉讼案件程序合法性的要求很强的特点，正确处理程序公正与实体公正的关系,做到程序与实体的统一，不能只重实体而轻程序；二是正确处理法律效果与社会效果的关系，做到两个效果的统一，在严格依法审理行政案件的同时，充分考虑裁判的社会效果，对各种不同的处理方式进行全面衡量，充分发挥裁判的社会效益，取得了较好的社会效果。

    各法院都建立了行政诉讼案件庭前证据交换制度和庭前规范案由制度。庭前由主审法官进行适当的举证指导，督促当事人在规定期限内举证，告知举证过期的法律后果，结合案件具体情况组织当事人交换证据；严格执行最高法院《关于规范行政案件案由的通知》，要求合议庭庭前确定规范的案由，裁判时将案由再次作为合议的内容，确定结案案由的规范。庭审中，按照行政审判方式改革及行政诉讼证据的规定，充分行使释明职责,正确归纳当事人争议焦点，提高了庭审效率，突出了行政审判特点，把握庭审节奏。

    在裁判文书写作上，注重格式规范，增强文书的说理性，提高裁判文书质量。各法院从2006年之后行政裁判文书全部采用新的文书格式，判决书一一列举了当事人提交的所有证据，并叙述双方当事人的质证意见、法院认证意见；判决主文部分，绝大多数案件说理充分，对当事人的诉辩主张和意见，给予正确的回应，不回避问题。当事人看了判决后，明确了自己的诉讼地位，知晓了质证、认证过程，明白诉讼结果的正当性和合理性，有效地化解了官民矛盾，使当事人息诉服判，避免了缠诉案件的发生。

    、注重效率，确保行政案件及时结案。

    行政审判不但要突出公正，同样要注重效率。各法院都强化审限意识，从严掌握案件报请延长审限的条件，控制延期审理案件的数量，杜绝不经批准超审限案件。如西陵区法院为确保行政案件在三个月内审结，施行特殊流程，即行政案件立案后由行政庭送达（其它案件均由立案庭送达），防止延期送达；行政审判庭内部要求，一般情况下行政案件应当在立案后20日内开庭，50日内承办人必须拿出审理报告，60日内必须拿出判决；从2006年至今，该院无一延期审理案件，更无一超审限案件，所有案件均在三个月内审结。

    5、着重协调，化解行政争议。

    各法院都坚持把解决行政争议、化解“官民”矛盾、构建和谐社会作为行政审判的出发点和立足点，不断探索多元化协调的新路子，有效地化解了行政纷争，促进了官民关系和谐，同时也推动了行政审判工作水平的提高。近年来，这几个法院没有一件行政诉讼案件当事人因为对案件处理不服而申诉上访。特别是夷陵区法院对此积累了较好的经验，去年至今年8月结案50件，撤诉率达50%,他们的“四协调”经验值得推广：

    一是立足自身，开展全面协调。该院充分运用审判职能开展多层面、全方位的协调，做到坚持“一个目标”、谱写“三部曲”、弹好“四重奏”。坚持“一个目标”就是着眼司法和谐，从根本上化解矛盾，不拘泥于案件本身。采取多联系、多协调、多沟通的方式开展多渠道的协调，摒弃就案办案、孤立办案和为结案而办案的观念。谱写“三部曲”就是先由案件承办人组织协调，全面掌握双方争执的焦点及各自态度，促使双方达成一致；承办人协调不能达成一致的，由庭长组织双方进行协调；庭长协调仍然达不成一致的，再由院长或分管院长出面沟通协调。今年1—8月，庭长参与协调的25件29次，院长、分管院长协调12件15次。弹好“四重奏”就是在把握立案审查、庭前准备、庭审、送达四个阶段，不放过任何一次协调的机会，主动细致地做好协调工作。立案时，对起诉明显缺乏事实根据和法律依据的案件，耐心细致的向起诉人解释法律规定，争取其撤诉；庭前准备阶段，案件承办人通过审查材料，明确当事人双方争议的焦点，找准协调的切入点后，组织双方协调；庭审中，在查明事实、分清是非的基础上再进行协调；送达时，认真做好释法工作，向双方讲明法院的判案理由，对当事人进行审判最后阶段的协调。

    二是依靠领导，开展重点协调。对群体性和带有上访苗头的重点案件,该院主动向党委、人大汇报，与政府多沟通、联系，必要时请求帮助协调。

    三是依托基层，开展疑点协调。基层组织是基层群众的主心骨，对许多涉及基层群众的纠纷必须依托他们的帮助和支持。基于这一认识，该院在处理涉及山林、土地等的行政纷争时，主动与基层组织联系，请他们帮助做协调工作。

    四是联系亲朋，开展难点协调。对争议比较大的难案，法院联系当事人信任的亲友帮忙做协调工作，是该院探索出来的一个比较有效的办法。

    6、加大宣传力度，扩大行政审判影响力。

    针对老百姓存在的“官官相护”、与行政机关打官司必输的疑虑，各法院大力加强了对行政审判的宣传工作，进行法制宣传，刊登文章，开办宣传专栏，开展法律咨询，发送宣传资料，从而扩大行政审判影响力。同时积极争取新闻单位的配合，选择具有一定社会影响力的案件，邀请社会各界人士旁听庭审，充分利用报纸、杂志、广播、电视等媒体宣传典型的行政案件，并积极构筑信息化平台，利用互连网开展法制宣传，进一步提高宣传时效性，扩大宣传覆盖面，增强宣传影响力。

    三、存在的问题及改进措施

    （一）行政审判人员流动比较频繁，对行政审判工作的质量产生一定影响

    一名成熟的行政审判法官需要较长时间的学习与实践加以磨练。本次调研的四个法院的行政审判骨干力量从事行政审判的时间均比较长，但也存在人员老化的现象。而其他的基层法院的行政审判人员流动比较频繁，有的三年内就换了两任行政审判庭庭长，有的甚至没有固定的行政审判合议庭，人员流动过于频繁不利于保证行政审判工作的质量。同时，人员流动频繁，上级法院很难宏观规划培训、指导工作。我们认为，各法院必须落实最高法院的要求，至少配置一个固定的行政审判合议庭，并保持行政审判人员的相对稳定。这是上级法院考评行政审判工作绩效的一个重要因素。只有通过长期的学习与实践，相对稳定的行政审判人员才能不断提高服务大局的能力、沟通协调的能力、驾驭庭审的能力、群众工作能力、制作裁判文书和调查研究的能力。

    （二）全市近年诉讼收案总量持平，但各地之间数量不均衡

    这是多年来始终存在的问题，案件多的地方超过数十件，少的地方只有几件，甚至个别法院年受案数为零。行政审判是检验一个地方民主政治与依法行政以及司法权威的重要标尺，受案与人口比例是评估行政审判工作绩效的重要内容。这种量上的不均衡，除了存在地域、人口差异等客观因素影响外，与当地司法环境的优劣亦不无关系。我们认为，行政审判具有化解行政争议、协调行政主体与行政相对人关系的特定职能，这一作用对构建和谐社会不可替代，各法院必须大力开展行政审判工作。收案少的，要加强行政诉讼宣传，畅通诉权保护渠道，要敢受、敢审、敢判。中院将对基层法院上报认为审理难度大的案件加强交叉指定管辖的力度，但是，对以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件，当事人起诉到基层法院的，基层法院应该先行受理，决不能置之不理，或要求当事人到中院起诉。行政审判工作开展较好的法院，应该在提高庭审规范性和案件质量上下足功夫，在案结事了上投足精力，在与行政机关建立良性互动机制上谋足计策。

    （三）部分人员认为行政案件协调弱化了司法审查权，有损司法权威，并提出协调费时较长，与审限较短存在冲突

    对于行政案件处理新机制，以往有调解、协调、和解、规范撤诉行为等不同表述，最高法院以《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》统一为“行政机关改变被诉具体行政行为后当事人申请撤诉”。在最高法院的大力强调下，全市各法院都加强了行政协调工作，但仍有部分人员提出存在上述负面影响。我们认为，这是认识存在误区、操作存在偏差所至。应该看到，中国处于特殊的历史发展时期，官民冲突产生的原因非常复杂，所折射的法律关系往往并不单一，简单的居中裁判不仅不能化解矛盾和纠纷，反而可能引发新的社会矛盾与问题。因此，协调是针对社会现实的最佳选择，同时有《行政诉讼法》第五十一条作法律支撑。可以说，强化行政案件协调是中国特定时期采取的合法的特殊手段。要避免损害司法权威的关键在于必须坚持“合法性审查是前提、撤诉是结果、事了是目的”的原则，不能损害当事人的实体权利；要规范协调案件的范围和操作程序，克服协调上的随意性，防止久调不决。对此，省高院行政庭强调，要由合议庭来决定协调事项和协调方式，并限定协调期限，协调工作应当有笔录记载。对于协调与审限的冲突，省高院行政庭指出，协调期间自动扣除审限，如因此超审限，无须上报审批延期，但须有第一次协调笔录、当事人协议或最后一次协调笔录印证协调的起止期间。

（执笔人：黄德文闵珍斌）