土地使用权争议，由当事人协商解决;协议不成的，由人民政府处理。土地经营权争议，由当事人协商解决;协议不成的，应申请仲裁或通过民事诉讼程序解决。行政机关在收到当事人的申请书后，认为其申请事项属于法定职责范围的，则应在法定期限依法作出处理;认为其申请事项不属于法定职责范围的，也应在合理期限内作出回复。

    [案例索引]

    长阳土家族自治县人民法院（2006）长行初字第10号行政判决书，2006年11月23日。

    宜昌市中级人民法院（2007）宜中行终字第00007号行政判决书，2007年5月9日。

    [案情]

    原告覃某，男，农民。

    被告长阳土家族自治县磨市镇人民政府（以下简称磨市镇政府）。

    1982年，原告覃某与磨市镇柳津滩村委会签定土地承包经营合同，承包经营该村二组张家湾0.6亩土地。2002年磨市镇柳津滩村委会将该土地调整给邓某经营，但未完善相关手续。2006年5月，原告覃某与邓某因该土地的经营权发生纠纷。2006年8月1日，原告覃某书面申请被告将争议土地确权给他经营，但镇政府没有在60日内对原告的申请作出处理（被告磨市镇政府在诉讼过程中才书面回复原告，告知其申请事项已经政府主持调解无果，应依法申请仲裁或向法院提起民事诉讼，被告不具有处理该事项的法定职责。），故原告覃某于2006年10月19日向法院起诉，要求法院判令被告履行处理土地经营权争议的法定职责。

    覃某诉称：1982年，我承包本组张家湾0.6亩土地，2002年，我因病将该土地借给同组村民邓某耕种，并约定我病愈后归还。后来我先后两次要求他还田时，他均拒不归还。2006年5月，我见邓某在争议土地上栽种柑桔欲永久经营该土地时，我去强行阻止发生争议。他说村委会已于2002年将该0.6亩土地承包给他经营了。2006年8月1日，我申请被告磨市镇政府将争议土地确权给我经营，但被告磨市镇政府未在法定期限内作出决定，故请求法院判令被告履行处理有争议土地权属的法定职责。

    磨市镇政府辩称：2006年5月，原告覃某与同组村民邓某因土地经营权发生争议后，政府相关部门已组织双方进行调解，但没有达成协议。原告要求被告处理土地经营权纠纷，没有法律依据，该申请事项不属于被告的法定职责范围，故请求法院依法驳回其诉讼请求。

    [审判]

    长阳土家族自治县人民法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告具有对辖区内个人之间、个人和单位之间因土地所有权和使用权争议进行处理的法定职责。原告依据1982年的土地承包合同主张张家湾0.6亩土地的经营权与他人发生争议，被告不具有处理这类争议的法定职责，故原告的诉讼请求不能成立，依法不予支持。据此，依照最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告覃某的诉讼请求，诉讼费500元由原告负担。

    覃某不服一审判决上诉称：1、原判认定事实不清。上诉人于2006年8月要求被上诉人对其所属柳津滩村委会违法确权予以合法合理的答复，是基于我对争议的“张家湾0.6亩土地”是否享有合法使用权提出的。按照相关的法律、法规的规定，被上诉人应给我一个“说法”，被上诉人未按照法律、法规的规定履行其相应的法定职责。上诉人向法院提出其不履行其法定职责的行政行为违法，原审法院偏袒被上诉人片面断章取义采信被上诉人单方面不实之词，混淆事实真相，与公正司法准则相悖。2、适用法律不当，原审判决应当依照法律规定，判决被上诉人不履行其法定职责的行为违法，很显然，原判适用法律不当。3、严重违背法定程序，根据行政诉讼法第32条和第43条及司法解释第26条规定，我起诉后多次催促索要“答辩状”和核查被上诉人依法提供的相关证据及法律依据，直到开庭未提交。而原审法院置法律明文规定于不顾，刻意偏袒被上诉人的违法行为，杜撰所谓“同时查明”内容。请求撤销一审判决，依法改判被上诉人应当履行确认争议土地使用权属的法定职责。

    磨市镇政府认为一审判决认定事实清楚，所认定的事实也是上诉人认可的。上诉人在一审中仅提出一项要求确认权属的诉讼请求，合同管理与信访回复问题与本案无关，上诉审理中依法不能追加诉讼请求;一审适用法律正确，程序合法。政府仅具有确认土地所有权、使用权职责，而不具有确定农村土地承包经营权的职责，若因承包经营权产生争议，应依法申请仲裁或提起民事诉讼，而不是政府确权，否则就是违法行政，不产生法律效力。提交答辩状是行政诉讼被告的一项诉讼权利，并非义务，权利人对自己的权利是可以行使或放弃的，因此作为被告推迟递交答辩状是无可非议的。“不作为”案件不同于其他行政诉讼案件，举证责任在原告，被告当庭提交了法律依据，请求二审维持原判。

    宜昌市中级人民法院审理认为：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被上诉人磨市镇政府具有对本辖区内个人之间及个人与单位之间的土地使用权争议作出处理决定的法定职责。2、本案争议的焦点是土地使用权之争还是农村土地承包经营权之争。3、上诉人主张在1982年就与村委会签订了土地承包经营合同，承包经营该争议的土地，这一事实双方当事人均无异议。而村民邓某则主张自2002年以后村委会就将争议地调整给其经营，只是没有完善相关的手续。上诉人对邓某的主张不予认可，声称并不知道村委会已将该争议地调整给了邓忠山。在双方对争议地产生纠纷后，上诉人于2006年7月25日申请政府确权，认为政府具有处理该争议的法定职责。被上诉人磨市镇政府认为双方间发生的土地权属之争实际为承包经营权之争，应通过仲裁或民事诉讼程序解决，政府不具有处理该类争议的法定职责。4、当事人对上诉人在1982年曾承包现争议土地的事实无争议，村委会作为土地发包方，在上诉人对土地的承包期限内，对其承包的土地进行调整，造成上诉人与邓某对同一土地发生争议，因此，其争议性质应属于与承包相关的土地经营争议。对土地承包经营权争议，不属于被上诉人进行土地权属确权的职权范围。被上诉人在收到上诉人的确权申请后，认为不属其职权范围，不应由被上诉人进行处理，该认为与本案的事实相符，但被上诉人在收到申请后，未在合理期限内作出答复，也未作其他告知，其行为违反了行政职责的要求。因本案上诉人在一审诉讼中，其请求是要求被上诉人履行对争议土地权属进行确认的法定职责，由于本案不属于土地使用权确权的范围，上诉人的该请求不属被上诉人的法定职责，一审据此判决驳回其诉讼请求符合法律的相关规定。上诉人的上诉请求本院不予支持。上诉人对争议的土地主张的承包经营权，应依据其他法定程序进行处理。据此，判决驳回上诉，维持原判，二审诉讼费100元，由上诉人覃某负担。

    [评析]

    正确处理本案，应注意下面两个问题：

    一、准确把握土地使用权和土地承包经营权两个概念的区别与联系，是处理本案的关键，也是本案当事人的争议焦点。

    土地使用权和土地承包经营权都是使用人（经营人）使用（经营）土地取得利益的权利，土地承包经营权实质上就是一种土地使用权，《土地管理法》中有较明确的规定，而《农村土地承包经营法》对土地承包经营权又作了单独规定，在审判实践中如何把握二者的区别有一定难度。我国的土地所有制分为全民所有制和劳动群众集体所有制，因此土地使用权也分为国有土地使用权和农民集体土地使用权。本案争议土地是属于农民集体所有的土地，所涉的也是农民集体土地使用权，它分为农用土地使用权、宅基地使用权和建设用地使用权，按照《土地管理法》的规定，农用地使用权是通过发包方与承包方订立承包合同取得。土地承包经营权也是依土地承包合同取得。从这一点上看，农用土地使用权与土地承包经营权是相同的。《土地管理法》是从国家合理科学管理土地的角度制定的，《农村土地承包法》是从稳定家庭联产承包责任制，保护和约束发包方和承包方的权利与义务的角度而制定的法律。在审判实践中，正确区分土地使用权和土地承包经营权的关键就是根据权利人主张权利的依据进行分别，若权利人提供的是土地使用证，则主张的就是土地使用权，若权利人依据土地承包合同主张权利，则主张的是土地承包经营权。本案原告覃某依据1982年与村委会签订的土地承包合同主张争议地的使用权，主张的就是土地承包经营权。而《土地管理法》第十六条规定乡、镇人民政府只有对土地所有权和使用权争议作出处理决定的职权，而对土地承包经营权纠纷没有作出处理的相关职权，故本案一、二审法院认定原告的请求不能成立是正确的。

    二、准确理清原告的诉讼请求，是处理好本案的又一关键。

    本案原告覃某依据土地承包合同申请被告磨市镇政府将争议土地确权给他经营。被告磨市镇政府根据原告提供的证据认为其申请事项不属于其法定职责范围与本案事实是相符的，但若原告的请求是要求被告对其申请作出答复，那处理结果就另当别论了。

作者单位：长阳土家族自治县人民法院