行政确认是具体行政行为的一种类型，属于法院行政诉讼的受案范围，但行政确认行为是相关行政机关对既有的法律地位、法律关系或法律事实的一种确定，其本身并不产生新的基础法律关系和法律事实。在涉及农村土地承包方面的民事与行政交叉案件的审理中，人民法院应当遵循基础法律关系优先审理原则，法官应行使释明权，引导当事人进行正确的诉讼。

    [案例索引]

    宜昌市猇亭区人民法院（2009）猇行初字第3号行政判决书；2009年11月5日。

宜昌市中级人民法院（2010）宜中行终字第00001号行政判决；2010年2月22日。

    [案情]

    原告：盛某甲。

    被告：枝江市政府。

    被告：枝江市农村经济经营管理局。

    被告：第三人盛某乙

    第三人：枝江市七星台镇鲜家港村民委员会。

    盛某甲与盛某乙系同胞兄弟，与父亲盛某丙均系原陶家湖村一组村民。1982年至1997年第一轮农村土地承包期间，盛某丙开垦了一块地名为“尖子田”的杨树田，由盛某乙承包耕种。1999年盛某乙连地带房卖给同组村民周某，但盛某丙不同意出卖“尖子田”，2000年至2001年，该“尖子田”由盛某丙承包耕种，2002年至2005年上半年度转由盛某甲承包耕种，现由购房人耕种。1997年至2004年，无论谁耕种“尖子田”，均与原陶家湖村签订年度农业承包合同，未取得土地承包经营权证。

    村组合并时，原陶家湖村并入鲜家港村。2005年4月，鲜家港村开展完善农村土地二轮延包工作。4月12日经村民代表大会及党员会一致通过了二轮延包方案，延包方案为：“对原林场、陶家湖村没有搞二轮延包的，按照合法的程序进行确地确权，按照权证到户的要求做好完善工作”。在落实中，盛某甲和盛某乙均认为“尖子田”的承包经营权归己所有，双方发生争议。期间，鲜家港村委会先准备将争议田地发包给盛某甲，因盛某乙不服，又准备发包给盛某乙，盛某甲又不服。2009年2月17日，鲜家港村委会与盛某乙签订《农村土地承包合同》，将争议的“尖子田”发包给盛某乙经营，登记面积为1.16亩。同日，七星台镇政府向枝江市政府请示为盛某乙登记发证。枝江市农经局编制了枝江市农村土地家庭承包经营权证登记簿，鲜家港村委会作为填表机关、七星台镇农村经营管理站作为见证机关，均在该登记簿上盖章确认。枝江市政府于同日签署意见，同意发证。同月19日，枝江市农经局填写了《农村土地承包经营权证》并在填证机关栏加盖了公章，枝江市政府在发证机关栏加盖了公章，为盛某乙颁发了《农村土地承包经营权证》。盛某甲对枝江市政府和枝江市农经局为盛某乙颁发《农村土地承包经营权证》的行为不服，以枝江市政府和枝江市农经局为被告，提起行政诉讼，要求撤销两被告为盛某乙颁发的《农村土地承包经营权证》，确认盛某甲对1.16亩“尖子田”享有承包经营权；并要求二被告赔偿经济损失47350元。

    [审判]

    宜昌市猇亭区人民法院审理认为，枝江市政府、枝江市农经局作为《农村土地承包经营权证》的发证、填证机关， 其被告主体资格适格。盛某乙作为鲜家港村委会的村民，有权在鲜家港村承包经营土地。按照《农村土地承包法》第二十二条的规定，在鲜家港村委会与盛某乙签订农村土地承包合同后，盛某乙作为承包方即取得了1.16亩“尖子田”的承包经营权。《农村土地承包经营权证》的颁发，以土地承包合同的生效为前提。在鲜家港村委会、七星台镇政府和枝江市农经局依次完成报送材料、初审、审核、编制登记簿、报请颁证等程序后，枝江市政府为盛某乙颁发《农村土地承包经营权证》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。盛某甲要求法院确认其对争议土地享有承包经营权，不属于本案审理范围，不予审理。盛某甲提供的证据不能证明枝江市政府及枝江市农经局侵害了其合法权益，其关于行政赔偿的请求不予支持。据此判决驳回盛某甲的诉讼请求。

    盛某甲不服上诉称：枝江市政府、枝江市农经局在二轮延包工作期间，不以事实为根据，未依法行政，滥用职权，为盛某乙颁发《农村土地承包经营权证》违反了《农村土地承包法》第十九条、《土地管理法》第三十八条的规定，其行为违法。其上诉请求与一审相同。

    枝江市政府答辩称，鲜家港村委会与盛某乙签订农村土地承包合同后，七星台镇政府向枝江市政府请示颁证，枝江市农经局审核符合条件后报请颁证，枝江市政府才为盛某乙颁发《农村土地承包经营权证》，其行为合法。枝江市政府无行政过错，不应承担赔偿责任。请求驳回上诉，维持原判。

    枝江市农经局的答辩意见、鲜家港村委会的述称意见与枝江市政府相同。

    宜昌市中级人民法院审理认为，本案被诉具体行政行为是枝江市政府为盛某乙颁发《农村土地承包经营权证》的行为，该行为的性质属于行政确认。该行政确认行为本身并未直接处分盛某甲或盛顺代的农村土地承包经营权，也不会产生新的农村土地承包经营法律关系。枝江市政府为盛某乙颁发《农村土地承包经营权证》的行政确认行为，其性质决定了枝江市政府、枝江市农经局在颁证前，只能进行相关的形式审查，而不能对鲜家港村委会与盛某乙签订农村土地承包合同的实体进行审查。在与盛某乙签订了农村土地承包合同后，鲜家港村委会将盛某乙承包1.16亩“尖子田”的相关材料报七星台镇农村经营管理站，七星台镇农村经营管理站初审后，申请枝江市政府为盛某乙发证。在枝江市农经局审核符合条件并登记后，枝江市政府为盛某乙颁发了《农村土地承包经营权证》，上述程序符合《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，其行为合法。

    在鲜家港村委会与盛某乙签订的农村土地承包合同未被撤销的情况下，盛某甲请求法院确认其对1.16亩“尖子田”享有承包经营权，其请求不能支持。本案枝江市政府、枝江市农经局作出的行政确认行为未被确认违法，盛某甲请求赔偿经济损失也不能得到支持。据此判决驳回盛某甲的上诉，维持原判。

    [评析]

    本案有两个问题需要进行分析：

    一、本案被诉具体行政行为的性质以及司法审查的相应标准

    本案被诉具体行政行为是枝江市政府为盛某乙颁发《农村土地承包经营权证》的行为，该行为的性质属于行政确认。所谓行政确认，是指行政主体依法对相对方既有的法律地位、法律关系或法律事实进行辨别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。该类具体行政行为是对既有的法律地位、法律关系或法律事实的一种确定，其本身并不产生新的基础法律关系和法律事实。本案枝江市政府为盛某乙颁发《农村土地承包经营权证》，属于典型的行政确认行为，其性质、作用和后果可从相关法律条款中得到印证。《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”依据该条款规定，盛某乙取得本案1.16亩“尖子田”的承包经营权，是在其2009年2月17日与鲜家港村委会签订农村土地承包合同时，而不是在枝江市政府为盛某乙颁发《农村土地承包经营权证》时。在盛某乙与鲜家港村委会已形成农村土地承包法律关系后，枝江市政府为盛某乙颁发《农村土地承包经营权证》，仅仅是以该合同为根据，而进行的一种对外确认、宣告，该行为本身并未直接处分盛某甲或盛某乙的农村土地承包经营权，也不会产生新的农村土地承包经营法律关系。

    枝江市政府为盛某乙颁发《农村土地承包经营权证》的行政确认行为，其性质决定了枝江市政府、枝江市农经局在颁证前，只能进行相关的形式审查，而不能对鲜家港村委会与盛某乙签订农村土地承包合同的实体进行审查。也就是说，枝江市政府、枝江市农经局只能对比如承包土地是否位于鲜家港村内、盛某乙是否属于鲜家港村村民、合同是否是鲜家港村委会与盛某乙签订等形式合法性进行审查，而不能对鲜家港村委会是否应将1.16亩“尖子田”发包给盛某乙进行审查。依据《农村土地承包法》的规定，鲜家港村委会与盛某乙签订农村土地承包合同的实体正确与否，只能在相关当事人申请或是提起民事诉讼后，由农村土地仲裁机构或是人民法院审查。枝江市政府为盛顺代颁发《农村土地承包经营权证》前，相关机关按照《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定履行了相应的形式审查程序，枝江市政府才为盛某乙颁证，其行为合法。

    二、本案盛某甲的权利应如何主张及本案的判决形式

    在农村土地承包中，一方面存在着发包方和承包方的农村土地承包合同法律关系，同时也存在地方人民政府为承包方颁发《农村土地承包经营权证》或《林权证》的具体行政行为行为，这就存在着一个民事案件与行政交叉的现象。国家取消农业税后，农民耕种土地能获取更大的收益，导致涉及农村土地承包的民事、行政案件大量增加，而涉及农村土地承包方面的民事与行政交叉案件也日益增多。它们在具体表现上可划分为以下两类：

    （一）以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件

    以民事争议为主、涉及行政争议的农村土地承包交叉案件，也就是行政争议的解决取决于土地承包法律关系的合法性，土地承包法律关系的合法性是行政争议处理的前提条件。主要是在对政府颁证行为提出行政诉讼过程中，利害关系人对土地承包法律关系提出异议，行政案件的审查，要以该土地承包法律关系的审理为前提。这在农村土地承包经营权侵权和流转纠纷中较为常见。比如原土地承包人对新承包人取得的《农村土地承包经营权证》提起行政诉讼，请求撤销该行政颁证行为，如果原土地承包人不是仅仅对政府的形式审查本身提出异议的话，该行政争议必须以土地承包法律关系的审理为前提。这类案件的本质其实还是发生在平等主体之间，是因民事行为而非行政行为引起，因而本质上属于民事争议案件。不过，由于行政行为的介入，民事争议变得更为复杂。但在这类案件审理中，民事争议问题具有核心地位，是行政审判的前提，不解决民事争议，行政政诉讼无法继续进行，或没有进行下去的必要。

    （二）以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件

    以行政争议为主、涉及民事争议的农村土地承包交叉案件通常出现在民事诉讼过程中，它们是在土地承包合同民事案件审理过程中，土地承包方对政府的不依法颁证行为，或是一个承包方对政府为其他承包方的颁证行为不服提起行政诉讼。此时民事争议的解决须以行政行为的合法性为前提，行政行为的合法性处于核心地位。比如发包方就同一土地签订了两份承包合同，而其中一个承包方取得了《农村土地承包经营权证》，另一承包方对该《农村土地承包经营权证》提出行政诉讼的，就应等对该《农村土地承包经营权证》的行政诉讼结束后，才能继续对土地承包法律关系进行审理。

    在上述两类农村土地承包民事、行政争议交叉案件中，当行政诉讼与民事诉讼分开审理时，就有一个先中止行政诉讼还是先中止民事诉讼，先审理民事诉讼还是行政诉讼的问题。在遵循了基础法律关系优先审理原则的情况下，该问题是比较容易得出结论的。以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，如果当事人先提其民事诉讼，法院可直接审理，不因其他当事人对行政颁证行为的抗辩而中止诉讼；如果当事人先提起行政诉讼，法院可告知其应先解决民事争议，待民事争议解决后，再提起行政诉讼，如果已经受理行政诉讼，则应先中止行政诉讼程序，待民事争议案件有裁判结果后，再恢复行政诉讼程序，也就是“先民后行”。而在以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件中，则刚好相反，应当“先行后民”。

    从本案事实看，盛某甲提起诉讼的核心是对盛某乙承包1.16亩“尖子田”有异议，其认为1.16亩“尖子田”应当由其承包经营，其主张的就是一个实体承包关系的问题。那么本案的基础法律关系是鲜家港村委会与盛某乙签订的农村土地承包合同，因此本案属于以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，在对基础法律关系进行判断后，一、二审法院在行政诉讼审理过程中，专门告知盛某甲，只有等待土地承包合同的民事争议解决后，才能解决行政颁证行为，但盛某甲对此明确拒绝。考虑到法院一旦维持本案的行政颁证行为，可能会对盛某甲主张民事权利产生一定的影响，法院作出了驳回其诉讼请求的判决，该判决形式不会对其主张民事权利产生障碍。

    综上，一、二审判决是正确、合适的。

    作者单位：宜昌市中级人民法院