在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议，体现双方当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定及社会公共利益，便具有民事合同的效力，人民法院应当认定其合法有效。但是调解协议没有法律上的强制执行力，仅具有确定力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说是一种浪费。因此，我们设想，把人民调解协议与法院调解书衔接起来，即人民法院可以应当事人的申请，按照一定的法律程序，根据人民调解协议的内容制作调解书，该调解书即具有法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制执行。

    [案例索引]

    秭归县人民法院（2008）秭民初字第384号民事判决书，2008年11月27日。

    宜昌市中级人民法院（2009）宜中民二终字第62号民事判决书，2009年4月17日。

    [案情]

    原告：郑某某，男，退休职工。

    被告：望某甲，男，退休职工。

    被告：陈某某，女，无业。

    第三人：望某乙，女，学生。

    第三人：望某丙（系望某乙的法定代理人），男，无业。

    第三人：吕某某（系望某乙的法定代理人），女，无业。

    1996年9月16日，望某甲和陈某某将秭归县茅坪镇西楚二路151号房屋的第三层、第四层出售给郑某某。双方签订购买房屋协议书，约定：房屋价款35000元；郑某某付清房款后，望某某和陈某某将房屋交付给郑某某，并在适当时候为其办理房产证；双方各自负责买卖税费。同日，双方签订补充协议约定：交房前维修费由望某甲和陈某某负担，郑某某经行政许可后可加层建房，望某甲和陈某某无权干扰，并负责给郑某某办理房产证。郑某某于当日就付清全部购房款，望某甲和陈某某向其交付了房屋。同年9月17日，双方在秭归县公证处对所签订的协议和补充协议进行了公证。2002年7月20日，秭归县房地产管理局颁发了秭归县房权证茅坪镇字第0108567号房屋所有权证，登记该栋房屋所有权人为陈某某，无共有人。2004年郑某某找望某甲和陈某某要求办理房屋所有权证，但二人未办理房屋所有权变更手续。后望某甲和陈某某给郑某某出具了证明，证明买卖房屋是双方自愿并经公证机关公证，未给郑某某办理房屋所有权证是因望某甲和陈某某没有办理费用。同年7月23日，郑某某与陈某某到秭归县房地产管理局办理领证手续后，郑某某为其垫付办证费693元并领取了秭归县房权证茅坪镇字第0108567号房屋所有权证，郑某某未将该证交给望某甲和陈某某。2008年3月28日，望某甲和陈某某以房产证遗失为由申请补办房产证，秭归县房地产管理局补充颁发了秭归县房权证茅坪镇字第0114736号房屋所有权证，登记秭归县茅坪镇西楚二路151号房屋所有权人为陈某某，无共有人。2008年6月16日，郑某某再次要求望某甲和陈某某办理房屋所有权及土地使用过户手续，并经茅坪镇人民调解委员会调解，双方自愿达成协议，由望某甲和陈某某在2008年9月30日前为郑某某办理房产证，办理所需的土地转让费由郑某某承担40％，望某甲和陈某某承担60％。双方于2008年9月16日到办证机关准备办理房屋所有权变更手续，因咨询应缴相关税费较多未果。协议履行期限届满后，望某甲和陈某某仍未履行办理所有权变更义务。郑某某起诉请求判决望某甲和陈某某履行人民调解协议，及时为其办理房屋产权证和土地使用证。

    原告郑某某诉称：二被告在秭归县茅坪镇西楚二路151号自建房屋一栋，1996年9月16日，二被告将该房屋第三层、第四层出售给原告，双方签订购买房屋协议书，同年9月17日，双方在秭归县公证处对签订的协议进行了公证。原告按约定付清了购房款，并入住该房屋。按照《购房协议》和《补充协议》的约定：被告负责给原告办理房产证和土地使用证。经原告多次催促未果，2008年6月16日，双方当事人经茅坪镇人民调解委员会调解，自愿达成协议，由被告在2008年9月30日前为原告办理房产证，办证所需的土地转让费由原告承担40%，被告承担60%。但协议到期后，被告仍未履行。请求人民法院判决被告履行人民调解协议，及时为原告办理房屋产权证和土地使用证。

    被告望某甲、陈某某辩称：人民调解协议无效。根据最高人民法院《关于审理人民调解协议的民事案件的若干规定》第五条的规定：违反法律、行政法规强制性规定的无效。根据《城市私有房屋管理条例》第九条的规定，任何单位或个人都不得私买私卖城市私有房屋。原、被告买卖房屋未办理登记、批准手续，未交土地使用权出让金就协议转让土地使用权是违法的不受法律保护，是无效的。因此，该调解协议的内容也是无效的。调解协议应经双方当事人签字后才生效。该调解协议书只有陈某某签字，望某甲未签字，其他共有人望某丙、吕某某、望某乙也未签字，所以该调解协议并未生效。

    第三人望某丙、吕某某、望某乙述称，第三人与二被告是家庭共同财产所有人，二被告出卖房屋未经第三人同意，处分行为无效。人民调解协议第三人也不知道，请求法院确认人民调解协议无效。

    [审判]

    秭归县人民法院审理认为：茅坪镇人民调解委员会的调解协议有效，双方应当按约定履行义务，郑某某的诉讼请求成立。望某甲和陈某某关于调解协议违反法律、行政法规的强制性规定，认为双方当事人买卖的房屋所在的土地是划拨土地，且买卖该房屋未办理登记、批准手续，未交土地使用权出让金就协议转让土地使用权是违法的不受法律保护，调解协议无效的辩称。我国法律、行政法规并未规定划拨土地建设的房屋不能买卖。《中华人民共和国物权法》第十五条规定，当事人之间设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力；国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款第三项规定，具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押；国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》第六条第一款第三项规定具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可转让、出租、抵押。以上这些法律、行政法规、规章，并未禁止划拨土地使用权的地上建筑物买卖，只是规定买卖双方要按规定办理相关手续、交纳相关税费，人民调解协议的内容正是要求当事人按规定履行这些义务，并不存在违法，故辩称理由不成立，不予采纳；关于调解协议当事人望某甲未签字，不发生法律效力的辩称。由于调解协议是经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章、具有民事合同性质的协议。该调解协议只是对双方签订的买卖合同中被告应履行的义务进行了确定，并未改变原合同的性质。望某甲亲自参与了房屋买卖活动和双方对办证事宜进行的协商，还给郑某某出具了相应的手续，故调解协议不违背望某甲的真实意思。且该调解协议经郑某某和陈某某签字，符合调解协议的形式要件，其称辩理由也不成立。关于原审第三人对双方买卖的房屋享有共有权的意见，其提供的证据不能推翻秭归县房地产管理机关颁发的房屋所有权证，登记机关登记的所有权人是陈某某，并未登记第三人为共有人，且被告出售房屋的行为第三人在1998年10月就知情，但从未对双方的买卖行为提出过疑议或主张撤销权，故其意见不予采纳。望某甲与陈某某系夫妻关系，在夫妻关系存续期间形成的义务，应由双方共同履行。

    秭归县人民法院依据最高人民法院《关于审理人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条之规定，限陈某某、望某甲在本判决生效后5日内履行秭归县茅坪镇人民调解委员会2008年6月16日的调解协议确定的义务。

    被告望某甲、陈某某、第三人望某乙、望某丙、吕某某不服一审法院的判决提起上诉。

    上诉人诉称：该调解协议的内容违反了法律的强制性规定，应认定无效。同时，涉案房屋系上诉人望某乙、望某丙、陈某某三人的移民补偿款以及吕某某、望某丙夫妇共同投资建成的，应认定为家庭共同财产，并非陈某某一人所有。涉案房屋的产权证上没有注明共有人，与实际情况不符。处分共有的不动产应经全体共有人同意，上诉人望某乙、望某丙、吕某某均不同意卖房。人民调解协议明显侵犯了望某乙、望某丙、吕某某的合法财产权，应认定无效。

    被上诉人郑某某答辩称：1、本案诉争人民调解协议应认定有效。2、原审法院根据房屋所有权证等证据，认定涉案房屋属于房管机关登记的所有权人陈某某所有，该认定与法律规定以及证据相符合。上诉人仅凭长期共同居住生活为由认定涉案房屋属于家庭共同财产没有证据支持，也缺乏法律依据。

    宜昌市中级人民法院审理认为：2008年双方当事人经茅坪镇人民调解委员会调解达成的人民调解协议，系对双方当事人于1998年9月16日就涉案房屋达成的《购买房屋协议书》履行问题的补充和完善，该人民调解协议对《购买房屋协议书》内容是肯定的。本案争议的焦点主要是诉争人民调解协议的效力如何认定的问题。针对这一焦点，本院认为：1、双方当事人签订的《购买房屋协议书》不因未办理政府审批和土地使用权变更登记而无效，依据该购房合同达成的本案诉争人民调解协议的效力应予以认定。依照《中华人民共和国物权法》第十五条之规定：当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第八条之规定：土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。因此，在房屋买卖交易中，如果未办理审批、登记手续，并不影响合同的效力，仅仅是不产生物权变动的效力。本案诉争的人民调解协议的内容正是在《购买房屋协议书》的基础上要求当事人按规定履行相关登记手续，不存在《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第五条规定的情形，应认定有效。上诉人认为本案诉争人民调解协议书存在违反法律、行政法规的强制性规定的情形，应认定无效的上诉理由，本院不予支持。2、关于人民调解协议是否因侵犯涉案房屋共有人的财产权而无效的问题。本院认为，本案诉争的人民调解协议不存在侵犯涉案房屋共有人的财产权的问题。从现有证据来看，望某乙、望某丙、吕某某没有向本院提供足以证实其为涉案房屋共有人的证据，故应当承担举证不能的法律后果。涉案房屋的所有权人应当按照秭归县房地产管理机关颁发的房屋所有权证登记的内容确定所有人，即涉案房屋的所有权人为陈某某，并不存在共有人。且即使望某乙、望某丙、吕某某能够被认定为涉案房屋的共有人，但鉴于上述三人在1998年10月就对望某甲、陈某某与郑某某签订的《购买房屋协议书》为明知，郑某某业已在涉案房屋居住达十年之久，此期间望某乙、望某丙、吕某某确没有提供任何证据证明其曾提出过异议或主张过撤销权。因此，应视为上述三人对《购买房屋协议书》是明知且同意的。因此，上诉人望某乙、望某丙、吕某某认为本案诉争的人民调解协议侵犯共有人的财产权应认定无效的上诉理由，本院不予支持。

    综前述，本案诉争的人民调解协议应认定有效，双方当事人均应按照该调解协议约定全面履行自己的义务。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，实体处理恰当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

   [评析]

    人民调解作为解决民事纠纷制度的一种，在实践中发挥着越来越重要的作用。它不仅有利于人民内部矛盾的迅速解决，并且有利于节约国家司法资源。

    （一）人民调解协议的效力问题

    人民调解协议是发生民事纠纷的当事人在人民调解委员会主持、调解之下所自愿达成的解决纠纷的协议。双方当事人经人民调解委员会调解达成的调解协议，应具备下列条件：（一）当事人具有完全民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。笔者认为，如前所述，人民调解协议具有民事合同性质，故其法律效力的认定应适用《合同法》及其他有关法律的规定。

    本案争议的焦点主要是诉争人民调解协议的效力如何认定的问题，即双方当事人签订的《购买房屋协议书》是否因未办理政府审批和土地使用权变更登记而无效。首先，依照《中华人民共和国物权法》第十五条之规定：当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第八条之规定：土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。因此，在房屋买卖交易中，如果未办理审批、登记手续，并不影响合同的效力，仅仅是不产生物权变动的效力。本案诉争的人民调解协议的内容正是在《购买房屋协议书》的基础上要求当事人按规定履行相关登记手续，不存在《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第五条规定的情形，应认定有效。其次，从双方当事人签订和履行《购买房屋协议书》的行为来看，《购买房屋协议书》系双方当事人真实意思的表示，且该合同已由双方当事人共同提交公证机关进行公正。该合同签订10年多，大部分合同内容已经履行：买方已支付购房对价，卖方业已将涉案房屋交由买房居住使用；卖方也曾多次协助买方办理过户手续，仅因费用问题没能办成等。上述事实说明双方当事人均相互接受和认可对方的履行行为，对《购买房屋协议书》的内容和效力不持异议。因此，双方应当按照合同继续履行各自的义务，不得擅自变更和解除合同。同时从诚实信用原则来看，如果任由卖方随意否认合同效力，不利于维护导致市场交易的安全和稳定。而本案诉争的人民调解协议是在《购买房屋协议书》基础上，针对该合同的履行问题所作的进一步明确，系双方真实意思表示，应认定有效。一、二审法院均认可了该协议的效力，符合法律的规定，保护了当事人的合法权益，也有利益市场交易的稳定。

    （二）涉案房屋共有人的财产权是否受到侵犯

    根据《物权法》第九十七条规定：处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。本案诉争的人民调解协议是否存在侵犯涉案房屋共有人的财产权的问题。从现有证据来看，望某乙、望某丙、吕某某没有向本院提供足以证实其为涉案房屋共有人的证据，故应当承担举证不能的法律后果。涉案房屋的所有权人应当按照秭归县房地产管理机关颁发的房屋所有权证登记的内容确定所有人，即涉案房屋的所有权人为陈某某，并不存在共有人。且望某乙、望某丙、吕某某三人在1998年10月就对望某甲、陈某某与郑某签订的《购买房屋协议书》为明知，郑某某在涉案房屋居住达十年之久，此期间望某乙、望某丙、吕某某未曾提出过异议或主张过撤销权，也没有提供任何证据。因此，应视为上述三人对《购买房屋协议书》是明知且同意的。

    （三）人民调解协议的司法确认

    人民调解组织主持下达成的调解协议没有法律上的约束力，一旦有当事人反悔，另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行，这对于社会资源来说是一种浪费。而法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。为赋予人民调解协议以法律强制效力，笔者建议，是否可以将人民调解协议与人民法院对人民调解协议效力的确认进行适当的衔接，即人民法院可以应当事人的申请，按照一定的法律程序，根据人民调解协议的内容制作调解书，该调解书即具有法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制执行。实行这种衔接制度，对于立法实践来说具有重大意义。此外，一般在人民调解委员会的主持下达成的调解协议都是双方当事人自愿协商的，正如望某甲、陈某某诉郑某某案，案件事实清楚，权利义务关系明确，当事人其实对协议的内容基本上没有异议，经过一审、二审，维持原判决不变，花费了当事人大量的时间和成本，因此，可借鉴其他地区的有关法律制度，为符合某些条件的人民调解协议创设专门的、合理简便的司法机关确认程序，以便更合理地运用社会调解资源和司法资源。

作者单位：宜昌市中级人民法院