行政机关实施行政处罚应当遵循处罚法定原则、公正原则、信赖保护等原则。对行政相对人基于对行政主体的确定性、拘束性、权威性行政行为的信赖而无过错行为的既得利益和合理预期应当给予保护。信赖保护原则虽然目前还没有上升到立法层面确立为行政法的基本原则，尚无可供援引的相应条款，但其体现的理念和精神是可以作为办案指导的。

    人民法院审理不服行政处罚决定争议案件，既要坚持行政处罚的法定原则，又要合理平衡双方当事人的利益，保护善意第三人的权益，实现法律效果与社会效果的有机统一。

    [案例索引]

    长阳土家族自治县人民法院（2007）长行初字第05号行政判决书；2007年4月26日。

    宜昌市中级人民法院（2007）宜中行终字第00016号行政判决书；2007年8月3日。

    [案情]

    原告宜昌长城房地产开发有限责任公司（以下简称宜昌长城房地产公司）。

    被告长阳土家族自治县气象局（以下简称长阳县气象局）。

    原告宜昌长城房地产公司于2004年经相关部门批准，在位于被告长阳县气象局观测场南面开发黄龙苑A、B两栋商住楼，被告在原告的工程设计立面图上签署了建筑物顶高不超过海拔150.1米的限高意见，原告采取倒推计算将原设计的九层带帽改为八层进行建设。2006年6月B栋楼建成并经验收合格，被告未提出异议。随后，被告根据省气象局领导到长阳检查工作提出的意见，于2006年7月20日对B栋楼进行实地勘测，其结果为B栋楼顶水箱超出被告签署的限高高度6.1米。被告遂约请原告项目经理覃世龙进行交涉。经过座谈交涉，双方对A栋楼顶的水箱设置达成共识，即原告保证A栋与B栋的高度不变，同时改变A栋原设计的建两个水箱为只建一个水箱。被告为此向宜昌气象局作了书面汇报。2006年9月，A栋楼建设完工，楼顶只建有一个水箱。经被告勘测，A栋楼顶水箱超高6.24米。在原告A、B两栋楼顶水箱均已建成后，被告于2006年9月20日给原告下达停止违法行为通知书，2006年10月8日给原告下达行政处罚告知书，告知原告符合听证条件的可在3日内提出听证申请。2006年10月10日原告向被告提出书面申请，要求听证，被告于2006年10月12日回复，以不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定的条件为由未组织听证。2006年10月23日被告作出长气罚字（2006）01号行政处罚决定书，责令原告在7日内恢复原状，即拆除B栋楼超高6.l米、A栋楼超高6.24米部分，并处罚款10000元。原告不服，诉至本院，要求撤销被告作出的长气罚字（2006）01号行政处罚决定。宜昌长城房地产公司不服，向湖北省长阳土家族自治县人民法院提起行政诉讼。

    原告诉称，一是我公司开发黄龙苑商住楼是经被告签署限高意见后进行的，验收合格，一期工程B栋楼建成后被告未提出任何异议，在A栋楼完工前，又与被告就A栋楼顶的水箱设置达成共识后施工，我公司并未违法。根据城市规划有关规范性文件规定，“水箱、楼梯间、电梯间等突出屋面的附属设计，其高度在6米以内，且水平面积之和不超过屋面建筑面积1／8的，不计入建筑高度。”因此被告以A、B两栋商住楼楼顶水箱超高对我公司实施行政处罚的事实依据不足；二是被告实施行政处罚的程序严重违法，在我公司收到行政处罚告知书后书面申请要求听证时，被告拒绝组织听证，剥夺了我公司的陈述申辩权利，同时被告未按规定办理立案审批手续，执法人员未亮证执法，不符合法定程序。请求撤销被告作出的长气罚字（2006）01号行政处罚决定。

    被告长阳县气象局辩称，原告开发的黄龙苑商住楼A、B两栋楼顶水箱超高的违法事实清楚，证据确凿。原告虽然依法取得其他相关部门的许可证，但不能证明原告没有违反气象法规的相关规定。本局在作出行政处罚前告知了行政处罚的事实、理由和依据，认真听取原告的陈述，并多次与原告进行真诚交流，没有剥夺原告的陈述和申辩权利。本局作出长气罚字（2006）01号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法维持。

    [审判]

    长阳土家族自治县人民法院经公开开庭审理认为，原告开发的黄龙苑A、B两栋商住楼是经相关部门批准许可的开发行为，其行为不具有违法性。虽然A、B两栋楼顶水箱高度分别超过被告签署限高意见的6.24米和6.1米，但B栋楼于2006年6月竣工，并经建设部门验收合格，此期间，被告未提出异议，A栋楼顶水箱建设是经被告与原告项目经理覃世龙多次交涉后改原设计建两个水箱只建一个水箱，由此足以说明原告楼顶水箱超高是经被告认可的。被告在未按规定办理立案审批手续且在原告A、B两栋楼楼顶水箱建成后才给原告下达责令停止违法行为通知书，在原告书面申请要求听证的情况下，被告又以不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定的听证条件拒不组织听证，其行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的规定，加之本案被告作出的行政处罚既有拆除又有满额10000元的罚款两项处罚，符合“较大数额罚款等行政处罚决定’的听证程序情形，应当根据原告的申请适用听证程序组织听证，充分听取原告的陈述和申辩，被告以不符合听证的条件拒不组织听证，剥夺了原告陈述申辩的权利，行政处罚程序不合法。原告诉请撤销被告作出的处罚决定的理由成立，本院予以支持，被告主张没有剥夺原告陈述申辩的权利、程序合法的意见，本院不予采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：

    撤销长阳县气象局2006年10月23日作出的长气罚字（2006）01号气象行政处罚决定。

    本案诉讼费500元，本院决定由被告长阳县气象局负担。

    一审宣判后，被告长阳县气象局不服，向宜昌市中级人民法院提起上诉称：1、一审法院认为，被上诉人开发商住楼是经相关部门批准许可的开发行为，其行为不具有违法性，这一认定带有片面和局限性。其开发行为虽不具有违法性，但其建设中的行为具有违法性，其楼顶水箱超过了上诉人和城建规划部门的限高审批意见，对气象环境观测造成了影响，违反了《气象法》和《气象探测环境和设施保护办法》的规定。2、一审法院认定上诉人对被上诉人楼顶水箱超高是认可的，这一认定既不符合事实也不符合法律。其一，B栋楼水箱建成后，上诉人才发现其超高，法院不能以上诉人未提出异议为由认为上诉人是认可其超高的；其二，上诉人发现A栋楼又有超高迹象后，几次与项目经理覃世龙交涉座谈寻求解决方案是实，但绝无上诉人认可超高的事实。3、一审法院认为上诉人未按规定办理立案审批手续，在商住楼建成后才下达停止违法行为通知书，在被上诉人书面要求听证的情况下又拒绝听证，剥夺了当事人的陈述申辩权，这一认定不符合相关法律规定。其一，上诉人在实施处罚过程中，依法办理了立案审批手续，只是当时未向法庭举证而已；其二，上诉人在与被上诉人项目经理交涉要求其停建后，其仍然违规建设水箱，在此情况下，上诉人下达停止违法行为通知书，并实施行政处罚，有何不妥；其三，根据《气象行政处罚办法》第四十七条规定，“较大数额罚款”是指对法人或者其他组织处以3万元以上罚款，本案中行政罚款额度只有1万元，未达到较大数额罚款的额度，故上诉人可以不予听证。4、一审法院认为处罚既有拆除又有罚款，符合较大数额罚款听证情形，是对法律的曲解。拆除和罚款本是两项不同的处罚，不存在相加的情形，一审法院有何依据断定两项处罚超过了三万元。综上，一审判决认定事实、适用法律均有错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判维持上诉人的处罚决定。二审中，上诉人补充提交了气象行政执法立案审批表。

    被上诉人宜昌长城房地产公司答辩称：1、被上诉人开发黄龙苑商住楼的行为，主观上没有过错。2、被上诉人的行为在客观方面没有违反国家气象法规。上诉人也知道，如果将其要求拆除的房顶水箱认定为孤立障碍物，将房屋九层改为八层后，是符合《气象探测环境和设施保护办法》规定的保护标准的，只有将其认定为成排障碍物才不符合该保护标准。上诉人在审查签署规划审批意见和房屋建设过程中未提出过异议，正是因为其将房顶水箱视为孤立障碍物。在立法机关没有对“孤立障碍物”和“成排障碍物”作出更为明确的解释之前，上诉人不能改变初衷将水箱视为非法。3、根据信赖保护原则，被上诉人出于对上诉人签署书面意见的信任而建设水箱，利益受法律保护。若水箱确实影响气象监测必须拆除，因拆除给被上诉人造成的损失由上诉人承担。4、上诉人的行政处罚程序违法。上诉人对被上诉人作出的行政处罚，尽管罚款只有1万元，但拆除水箱直接影响已购得商品房的几十个住户的用水问题，影响社会稳定，被上诉人申请听证后，上诉人仍拒绝组织听证，违反了行政处罚法第四十二条的规定。综上，一审判决合理合法，请求二审法院依法予以维持。

    宜昌市中级人民法院经公开开庭审理认为，根据《中华人民共和国气象法》及中国气象局《气象探测环境和设施保护办法》的相关规定，被上诉人作为县级气象主管机构，有权对本行政区域内危害气象探测环境和设施的行为人实施行政处罚。本案二审当事人争议的焦点问题是：1、被上诉人开发的黄龙苑商住楼绝对高度超过上诉人审批的限定高度，其行为是否违法，是否应受到行政处罚。2、上诉人对被上诉人作出责令恢复原状、罚款壹万元的行政处罚是否必须组织听证。

关于被上诉人的行为是否违法，是否应受到气象主管机构的行政处罚。根据《中华人民共和国气象法》第二十条第（一）项、《气象探测环境和设施保护办法》第二十三条第（二）项及第二十四条第（二）项的规定：在气象探测环境保护范围内设置障碍物的，有关气象主管机构有权责令行为人停止违法行为，限期恢复原状或采取其他补救措施，可并处5万元以下罚款。本案被上诉人开发的黄龙苑A、B两栋商住楼，其绝对高度分别超过上诉人审批的限定高度6.24米和6.1米，这是当事人双方无争议的事实。但被上诉人根据城市规划的相关技术规范称，水箱等凸出屋面的附属设计，其高度在6米以内，且水平面积之和不超过屋面建筑面积1／8的，不计入建筑高度，故A、B两栋楼的水箱不应该计算高度，其建筑没有超过被上诉人审批的限高意见，不应该受到行政处罚。本院认为，被上诉人的辩解意见针对先完工的B栋楼存在一定的合理性，但2006年7月20日，上诉人对已完工的B栋楼进行实地勘测，指出楼顶水箱亦应计算建筑高度，其建筑已超出限高意见后，被上诉人当时尚未完工的A栋楼即应严格按照上诉人的限高意见执行。被上诉人虽按协商意见将A栋楼两个水箱改为建一个水箱，但其A栋楼绝对高度仍然超过限高6.24米，超过其与上诉人协商高度（即与B栋楼高度保持一致）0.14米，故被上诉人在A栋楼的建设上，其违法事实清楚，理应受到上诉人的处罚。

    关于上诉人对被上诉人作出责令恢复原状、罚款壹万元的行政处罚是否必须组织听证。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。根据中国气象局《气象行政处罚办法》第四十七条的规定，对法人或其他组织处以3万元（不含3万元）以上的罚款为“较大数额罚款”。据此，听证并非本案行政处罚的必经程序。原审法院以本案上诉人未组织听证为由，认定其处罚程序不合法，并因此判决撤销上诉人作出的处罚决定，该认定及处理结果依据不足。

    上诉人于2006年7月20日即发现被上诉人在施工过程中有超高的违法行为存在，但其直至2006年9月A、B两栋楼全部竣工后才给被上诉人下达责令停止违法行为通知书，一个月后才作出行政处罚，其执法行为存在怠于履行行政职责之嫌，也对上诉人违法事实的形成存在一定责任。且在房屋已竣工的情况下，对楼顶水箱超高部分进行拆除，将会影响A、B两栋楼住户的正常生活。据此，上诉人对被上诉人作出处罚决定的第（一）项：责令在7日内恢复原状，即A、B两栋楼分别拆除超高部分6.24米和6.1米，本院不宜维持。

    宜昌市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（四）项之规定，判决如下：

    （一）撤销长阳土家族自治县人民法院（2007）长行初字第05号行政判决；

    （二）撤销上诉人长阳县气象局作出的（长）气罚字[2006]01号处罚决定的第（一）项，即：责令在7日内恢复原状（A、B两栋楼分别拆除超高部分6.24米和6.1米）；

    （三）维持上诉人长阳县气象局作出的（长）气罚字[2006]01号处罚决定的第（二）项，即：罚款10000元。

    [评析]

    本案的微妙和疑难之处在于原告的行为是否违法、应否受到行政处罚、应否组织听证等关键问题并不是那么显而易见，其中包含了相关规定的模糊性（如城市规划关于建筑顶高的技术规范和气象法规关于顶高的规定的不一致，关于成排障碍物和孤立障碍物的理解分歧等），以及默认建设—发现问题—协商改进—行政处罚的曲折性，引出了信赖保护这一新命题，双方当事人争议极大，比较疑难，导致一审判决出现偏差。二审判决既坚持了行政处罚的原则，又合理平衡了双方当事人的利益，保护了善意第三人的权益，体现了信赖保护的理念，可以说实现了法律效果与社会效果的有机统一。

    （一）二审判决充分体现了行政处罚法定原则。行政处罚法定原则是指行政处罚的设定权、处罚主体、处罚行为对象、处罚的种类、内容、程序必须依照法律规定，严禁擅自设定，以最大限度地保护相对人的合法权益。这里的法律包括不与法律、行政法规相抵触的部门规章。本案中，《中华人民共和国气象法》及中国气象局《气象探测环境和设施保护办法》赋予了被告长阳县气象局相应的行政处罚权。在关于建筑物顶高的理解问题上，城市规划技术规范的规定与气象法规的规定不一致，气象法规相对与城市规划法规来说属于特别法规，应当优先于普通法规适用。依据气象法规规定，只要在气象探测环境保护范围内设置障碍物的，就可实施相应的行政处罚。这里并没有规定要对气象探测环境造成实质损害以及多大损害的条件。本案中，原告的开发行为虽然并不违法，但并不排除其建筑物顶高超过限高妨碍气象探测环境的违法性。故此，被告对原告实施行政处罚是有法规依据的。关于听证问题，行政处罚法仅规定了必须听证的几种情形，而《气象行政处罚办法》明文规定对法人或其他组织处以3万元（不含3万元）以上的罚款为“较大数额罚款”。不论这个规定是否合理，不论被告的行政处罚对原告的影响有多大，既然法规这样规定了，就不能认定被告的行政处罚程序违法。其中反映出来的问题和不足，只能寄望于相关规定的修改完善了。

    （二）二审判决体现了行政处罚的实体公正原则。所谓行政处罚实体公正原则，是指行政处罚要做到同过同罚、考虑相关因素、过罚相当。特别是要充分考虑相关因素，比如相对人实施违法行为的主观状态，违法行为造成的实际损害，行政机关自身的过错情况等等。本案中，原告实施违法行为的主观过错是较小的，表现在原告开发黄龙苑商住楼是经被告签署限高意见后进行的，是按此限高意见实行倒推计算并施工的，并经验收合格。只是因为在楼顶水箱是否构成成排障碍物的理解上发生偏差，才最终导致超高的违法事实。而被告一开始对原告的行为也是认可的。被告2006年7月20日即发现原告在施工过程中有超高的违法行为存在，但其直至2006年9月A、B两栋楼全部竣工后才给原告下达责令停止违法行为通知书，一个月后才作出行政处罚，二审法院认为其执法行为存在怠于履行行政职责之嫌，对原告违法事实的形成存在一定责任，体现了实体公正原则。

    （三）二审判决体现了信赖保护原则。按照行政法学理论，行政信赖保护是指在法治行政过程中，行政主体在作出某种行为、承诺等具有一定可预见性的活动之后，不得随意改变，若基于维护公共利益的需要必须改变由此所形成的法律状态，应对公民、法人或者其他组织正当的既得权益和合理预期加以保护，否则行政主体应承担相应的法律责任。信赖保护原则直接规制行政权力核心，不仅规范和制约羁束性行政权，还规范和制约自由裁量性行政权，涵盖了行政合法性原则、行政合理性原则保护行政相对人权益的要义，并突出了保护行政相对人可期望的合法或合理权益的内容，有利于营造“诚信政府”，改善人们与政府的关系，提高行政效率；有利于营造“责任政府”，规制行政权，推进依法行政。在我国，信赖保护原则虽然目前还没有上升到立法层面被正式确立为行政法的基本原则，但随着行政管理体制改革和行政法学研究的深入，行政信赖保护在行政法上日益受到重视，并已进入到立法中来，《行政许可法》第8条就从法律制度层面正式引入了信赖保护，将信赖保护规定在行政程序法之中也已基本上形成共识，正在草拟之中的《行政程序法》多个试拟稿均对信赖保护原则予以了规定。因为立法滞后的原因，法官在处理案件中，虽然目前还不能直接援引信赖保护的相应条款，但作为符合行政法治发展方向、符合行政法治原则的一种理念和原则，还是可以作为办案指导的，符合社会主义法治的公平正义理念。本案中，原告按照城建规划部门许可建设商住楼，被告在审查签署规划审批意见和B栋房屋建设过程中未提出异议，在发现B栋楼顶水箱超高后，又与原告协商同意将A栋楼原设计为两个水箱改为只建一个水箱，与B栋楼水箱保持一致。在整个过程中，原告基于对被告审批意见和协商意见的信赖而完成了商住楼建设，其信赖利益应受到保护。故二审判决采纳了原告对先完工的B栋楼的辩解意见，同时明确指出，原告当时尚未完工的A栋楼应严格按照被告的限高意见执行，A栋楼绝对高度仍然超过限高6.24米，超过其与被告协商高度0.14米，故原告在A栋楼的建设上，其违法事实清楚，应受到被告的处罚。

    （四）二审判决兼顾了善意第三人的合法权益。二审判决虽然认为原告的超高行为应当受到行政处罚，但同时认为在房屋已竣工的情况下，对楼顶水箱超高部分进行拆除，将会影响A、B两栋楼已购房住户的正常生活。对住户而言，他们是善意的第三人，他们的合法权益应当受到保护。同时，被告并没有举证证明原告的楼顶水箱超高行为会对气象探测造成多大的危害，可见A、B两栋楼顶超高水箱并不是非拆除不可的。据此，二审判决撤销了被告对原告处罚决定的第（一）项：责令在7日内恢复原状，即A、B两栋楼分别拆除超高部分6.24米和6.1米。

作者单位：宜昌市中级人民法院