不按受地方人民政府现行征地拆迁补偿标准的行为，不属于《中华人民共和国行政处罚法》规定的应予行政处罚的违法行为。

    土地被征收为国有土地仅意味土地权属的改变，并不意味着可对其地上附着合法建筑物的补偿回避不管。对已被征为国有土地上的附着房屋拆迁安置补偿发生的争议的解决，以适用《城市房屋拆迁管理条例》为宜。

    [案例索引]

    宜昌市三峡坝区人民法院（2008）三行执准字第08号民事裁定书；2008年4月18日。

    [案情]

    申请执行人宜昌市国土资源局。

    被执行人吴家新。

    被执行人吴家新继承所得的位于宜昌开发区南苑二农场长江路面积为141.36平方米的宅基地（上附着房屋），2004年2月20日经湖北省人民政府批准，被宜昌市人民政府划入宜昌经济开发区长江路项目建设征地范围。宜昌市国土资源局与宜昌经济开发区万年村签订了《征地协议》等手续。但宜昌经济开发区未与吴家新就房屋拆迁安置补偿达成一致意见。后宜昌市国土资源局以吴家新经协调不接受宜昌市人民政府现行征地、拆迁补偿标准为由，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、第四十五条的规定，作出宜市国土资（2007）第32号国土资源行政处罚决定，责令吴家新自接到决定书之日起15日内交出已被批准征收的土地，并告知其在收到决定书之日起六十日内可申请复议。吴家新未申请复议，亦未向人民法院提起诉讼，且未履行行政处罚决定书确定的的义务。宜昌市国土资源局遂向人民法院申请强制执行。

    [审判]

    宜昌市三峡坝区人民法院认为宜市国土资处（2007）第32号国土资源行政处罚决定所认定的吴家新认为补偿标准不合理、不按受宜昌市人民政府现行征地拆迁补偿标准的行为，不属于《中华人民共和国行政处罚法》规定的应予行政处罚的违法行为，行政处罚决定明显缺乏事实依据。《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条第三款是关于征地程序的规定，而非针对行政相对人的法律责任的规定。该实施条例第四十五条的适用应以“违反土地管理法律、法规”为前提，即应以列明行政相对人所违反的土地管理法律、法规的规定，第四十五条不能单独适用。故宜昌市国土资源局宜市国土资处（2007）第32号国土资源行政罚决定缺乏法律依据。据此，宜昌市三峡坝区人民法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条第（一）项、第（二）项的规定，作出不予执行宜昌市国土资源局宜市国土资处（2007）第32号国土资源行政处罚决定的裁定。

    [评析]

    最高人民法院于2005年8月1日作出关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院不予受理的规定，在审判实践中，经常遇到公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等等的裁决不服，或者拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，双方发生争议，诉至法院。对此应如何处理，本案特作肤浅分析并探讨解决对策。

    一、对行政处罚决定的法律适用的意见

    一般说来，一项正确的行政处罚决定至少具备以下要件：1、行政处罚决定书中宜引用《中华人民共和国行政处罚法》的相应法律条款。2、行政处罚以行政相对人实施了违法行为为前提，行政处罚决定正确引用行政相对人所违反的部门法律、法规中的禁止性、限制性或义务性条款以及法律责任条款。

    具体到本案，宜市国土资处[2007]第32号国土资源行政处罚决定适用的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，该款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施，该款是征地程序方面的规定，不是针对行政相对人的禁止性、限制性或义务性规定，不能成为决定行政处罚的理由方面（即行政相对人违反了什么法律规定）的法律依据。

    国土资源局的行政处罚决定同时适用了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条[该条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行]，该条规定土地行政主管部门责令行政相对人交出土地的前提是两项：行政相对人违反土地管理法律、法规规定和阻挠国家建设征用土地。姑且不论“责令交出土地”是否属于行政处罚（亦有属行政强制措施之说），只论“违反土地管理法律、法规规定”这个前提是否具备，即行政处罚决定书中要明确行政相对人实施了何种违法行为，也就是违法的事实（“公告得到了涉及被征地农户绝大多数的同意和支持，但你以补偿标准不合理为由，拒不搬迁交出已被征收为国有的土地。虽经……多次协调,你仍不接受宜昌市人民政府现行征地、拆迁补偿标准，拒不搬迁交出土地”）。显然，宜昌市国土资源局是将吴家新不接受政府补偿标准的行为视作违法事实的。我们认为，将行政相对人提出他自认为合理的补偿要求且经协调不接受政府现行征地、拆迁补偿标准的行为，直接认定为违法行为是不妥的。若以此为标准，凡同意的就合法，不同意或协调达不成一致的就违法，显然违反了违法的构成要件。如果认定违法，则须违反的是国家法律或行政法规，而非政府的一般性文件规定。认定行为人违法，则须列明行政相对人所违反的土地管理法律、法规规定。即在适用该第四十五条之前还应适用行政相对人所违反的土地管理法律、法规的实体性规定，该四十五条款不能单独适用作为行政处罚的法律依据。

    二、解决被征地附着房屋拆迁安置补偿争议的路径

    宜市国土资处[2007]第32号《国土资源行政处罚决定书》载明涉案土地已被征收为国有土地。但土地权属的改变，并不意味着可仅要求原集体土地使用权人交出土地而回避其地上附着的合法建筑物。本案中被拆迁人吴家新与有关部门和组织发生争议的正是房屋拆迁安置补偿问题。发生争议是常态，不能回避，也避不开。因此，本案中房屋的拆迁安置补偿争议问题要解决。解决争议也并不意味着满足一方的要求即解决，协商达不成一致，还可由政府或房屋拆迁管理部门裁决。

    针对被征地附着房屋拆迁的安置补偿标准，土地管理法律、法规（含我省地方性法规）、地方人民政府的规范性文件作了规定，但对房屋拆迁安置补偿争议的解决程序和途径，只有《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款作了原则规定（对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决），可操作性不强，以至争议双方均无所适从。在当今法治社会，任何权利的争议都应有解决的途径。

    对此可分两种情形分别适用不同的法规和相应程序解决被征地附着房屋安置补偿争议。

    首先界定被征地所有权状态。集体土地是正在被征收过程中，还是已转变为国有土地，由实施征地行为的土管部门依法界定。

    若集体土地正在被征收过程中，适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》解决争议，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。国土资源部曾于2006年要求加快推进实施征地补偿安置争议协调裁决制度，但截至目前，全国只有黑龙江、湖南、上海等少数省市制定了该制度，而且各地做法不一，有的以土地管理法实施条例为依据，有的以城市房屋拆迁管理条例为依据。我省尚未建立征地补偿安置争议协调裁决制度，若都到批准征地的人民政府申请裁决，虽可操作性不强，但也应该按土管法实施条例处理。

    若集体土地已被征收为国有土地，则可适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》来解决被征地附着房屋补偿安置争议。理由是，城市规划区内国有土地上的房屋拆迁适用该条例，城市规划区外的国有土地上的房屋拆迁亦参照该条例执行；同为国务院行政法规，国务院新的《城市房屋拆迁管理条例》于2001年施行，而国务院颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》于1999年施行，后法优于前法。所以，对已被征为国有土地上的附着房屋拆迁安置补偿发生的争议的解决，以适用《城市房屋拆迁管理条例》为宜。首先要确定此类房屋的拆迁管理部门。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋拆迁管理部门是房屋拆迁安置补偿争议的裁决部门。然后确定拆迁人。拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。最后由拆迁人依照《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序进行房屋拆迁工作。分拆迁人与被拆迁人达成拆迁协议和达不成拆迁协议两种情形。达不成拆迁协议的，由房屋拆迁主管部门裁决，裁决后政府可责成有关部门强制拆迁（即使裁决后诉讼，诉讼期间不停止拆迁的执行）。

    在涉及土地、房屋的拆迁、补偿案件的审理和执行工作中，我们应注意和掌握以上几项原则和标准。

作者单位：三峡坝区人民法院