在行政诉讼活动中，法人被吊销营业执照后仍具有诉讼主体资格。房屋登记管理机关将原法人所有的房屋登记到清算组名下，法院应通知清算组作为第三人参加诉讼。房屋登记管理机关对清算组提交的房屋变更登记材料除进行进行形式审查外，还需尽全面审查义务。

    【案例索引】

    宜昌市西陵区人民法院(2007)西行初字第12号行政判决书，2007年9月17日。

    【案情】

    原告巴东县野风综合贸易有限公司(以下简称巴东野风公司)。

    被告宜昌市房产管理局(以下简称市房管局)。

    第三人巴东县野风综合贸易有限公司清算组(以下简称巴东野风清算组)。

    2000年，原告巴东野风公司购买了位于宜昌市西陵山庄路11-2-102、104号两套房屋(102号房屋为83.04平方米，104号房屋为77.14平方米),合计建筑面积160.18平方米。同年9月10日，被告市房管局为原告颁发了31394号房产证。2005年12月，第三人何林全权代理巴东野风清算组，向被告提出办理房屋分割手续登记申请，并提交了31394房产证原件等相关证明材料。2005年12月26日，被告将原告所有的两套房屋，登记为由巴东野风清算组享有所有权的0207875房产证(建筑面积77.14平方米)和0207876房产证(建筑面积83.04平方米)。2006年4月24日，0207876房产证所涉及的房屋转移登记至何林名下，被告为何林颁发了宜市房权证西陵字第0213375号《宜昌市房屋所有权证》，0207876房产证被注销。2007年4月24日，原告在被告处查阅档案后，向西陵区人民法院提起行政诉讼，该院受理后，依法通知巴东野风清算组作为第三人参加诉讼，因第三人无代理人参加诉讼，该院于2007年6月11日依法公告送达了有关法律文书。

    另查明，1、原告公司股东是戴楚平和郭希晨，冯朝显、宋朝明(身份不明)不是原告单位股东。原告因未按时参加年检，于2001年10月10日被巴东县工商行政管理局吊销营业执照，没有被工商局撤销。2、原告公司股东戴楚平、郭希晨及原告公司相关人员均否认原告公司成立了清算组。本院根据原告申请，对冯朝显进行了调查，冯出庭作证时否认了自己是原告公司的职工和股东，否认自己在《股东会议决议》上签名，否认向何林提供了有关巴东野风清算组资料、委托书等，称其不知道原告成立了清算组，否认收取何林房款10万元。冯朝显陈述：原告法定代表人戴楚平的弟弟戴国平和其是十多年的朋友，戴国平将31394号房产证原件给其保管，其因向何林借款6万元，被逼将朋友的31394号房产证原件给了何林，不知道原告成立了巴东野风清算组，没有参与申请办理0207875房产证和0207876房产证。

    【审判】

    宜昌市西陵区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城镇房屋权属登记管理办法》的相关规定，被告市房管局负有房屋权属登记、颁发房屋所有权证的法定职责。本案争议的焦点为：第一，被告认定原告成立了巴东野风清算组，将巴东野风清算组作为房屋权利申请人的证据是否充分；第二，被告作出被诉具体行政行为的主要证据是否真实；第三，原告企业终止的证据是否充分。

    1、《城镇房屋权属登记管理办法》第三条规定：本办法所称房屋权利申请人是指已经取得了房屋并提出房屋登记申请，但尚未取得房屋所有权证书的法人、其他组织和自然人。该法第十三条规定：权利人(申请人)申请登记时，应当向登记机关交验单位或者相关人的有效证件，代理人申请登记时，除向登记机关交验代理人的有效证件外，还应当向登记机关提交权利人(申请人)的书面委托书。建设部2001年8月29日《城市房地产权属档案管理办法》第十条规定：归档的有关房地产权属的资料，应当是原件；原件已存城市建设档案馆或者经房地产管理部门批准决定的，可以是复印、复制件。复印、复制件应当由经办人与原件校对、签章，并注明校对日期及原件的存放处。被告在作出被诉具体行政行为时，是根据申请人员提供的三份证据认定原告成立了巴东野风清算组，并将其作为房屋权利申请人。其中，原告的《企业法人营业执照》复印件是从被告保存的原告31394号房产证档案材料中复印出来的，该证据形式要件不合法；另一份证据即股东会决议，其记载原告公司被县工商局撤销，与审理查明的事实不符，故其真实性不能认定；再一份证据，即巴野贸(2000)03巴东野风公司文件《关于成立巴东野风清算组的通知》复印件，因被告不能提供原件，复印件又不符合法定形式要件。故被告认定原告成立了巴东野风清算组，将其作为房屋权利申请人证据不足，且被告在作出被诉具体行政行为时，对申请人员提交的材料没有尽到形式上的审查义务。

    2、巴东县工商行政管理局登记注册分局的证明和原告工商档案资料、原告公司及该公司留守人员(含股东是戴楚平和郭希晨)出具的情况说明等证据均证明原告公司股东是戴楚平和郭希晨，冯朝显不是原告单位的职工，也不是股东。故被告作出被诉具体行政行为的主要证据的真实性不能确认。

    3、根据《城镇房屋权属登记管理办法》第十条、第十七条、第二十七条的规定，登记机关应当对权利人(申请人)的申请进行审查。权属清楚、产权来源资料齐全的，方可核准登记，并颁发房屋权属证书。由此，被告应负有审核申请办理房屋权属登记材料的真实性和合法性，保障交易安全的职责。其审核的范围不仅应包括权利人提供的产权手续材料是否齐备等程序审查，还应包括产权来源材料的真实性、权属是否清楚等实质审查。被告辩称其作出被诉具体行政行为，是因原告企业终止，由第三人决定将原告房屋转移到第三人而引起的。对原告企业是否终止的真实性，被告应负有审查义务，被告作出被诉具体行政行为，应要求申请人员提供工商部门的有关证据证明原告企业终止，而被告仅凭申请人员提交的股东会决议和《关于成立巴东野风清算组的通知》二份证据就认定原告企业终止，证据不足。被告关于对申请人提交的材料只负有形式审查义务，而不进行实质审查的观点，本院不予支持。

    综上，被告作出的被诉具体行政行为的主要证据不足，0207875房产证和0207876房产证应被撤销，因0207876房产证所涉及的房屋已转移登记至何林名下，0207876房产证已被注销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十七条第二款第(二)项的规定，判决如下：

    一、撤销被告市房管局于2005年12月26日为第三人巴东野风清算组颁发的宜市房权证西陵字第0207875号《房屋所有权证》的具体行政行为。

    二、确认被告市房管局于2005年12月26日为第三人巴东野风清算组颁发的宜市房权证西陵字第0207876号《房屋所有权证》的具体行政行为无效。

判决后双方当事人未提起上诉。

    【评析】

    本案是因原告巴东野风公司不服被告市房管局于2005年12月26日为第三人巴东野风清算组颁发0207875房产证和0207876房产证而提起的行政诉讼，本案主要涉及二个方面的问题。

    1、本案被告审查登记的程序是否存在瑕疵，即被告对第三人提交的房屋产权登记手续材料是进行形式审查还是实质审查。在房屋产权登记行政案件中，关于房屋产权登记行为合法性审查标准问题，理论界、司法界认识各异，做法不一。归纳起来主要有三种观点。第一种观点主张对颁证行为进行形式审查；第二种观点主张进行实质审查；第三种观点主张全面审查。所谓形式审查就是仅限于登记颁证行为作出时，申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件，即提供的登记材料是否具备、齐全。所谓实质性审查，除了形式审查外，还要对申请人提供的登记材料的真实、合法、有效作全面的审查。所谓全面审查就是按照法律、法规对各类房产登记行为审查的法律要件的规定按登记机关的职权范围作全面审查。即要审查关于设立、变更、废止房产物权所必须具备的相关材料，其中最重要的就是相关当事人对该房产权利变更的合意；同时还要审查作出权利处分的人是否是有权处分的权利人。全面审查、形式审查、实质审查三者的分歧在于对登记颁证行为司法审查程度的把握上。形式审查仅局限于对申请人提供的相关材料的审查，显得过于狭窄，不符合法律规定的权属审核要求，权属审核除审核房产来源、权属证件等相关证明文件外，还应当审查申请人是否是有权处分房产的权利人以及申请人与相对人的合意。实质审查显然超出了法律规定的登记颁证机关的职权范围，也不符合行政法原理。登记颁证行为属于行政确认行为，没有自由裁量余地，仅仅是一种权利推定，对当事人并不创设新的权利义务。申请人与相对人关于房屋权属变更的合意是登记颁证的基础，而房产登记颁证机关并不拥有对当事人间的合意是否有效的审查判断权，也无权改变当事人自愿建立的民事法律关系，否则有悖当事人意思自治的合同原则。登记颁证机关的审查只能是在其职权范围内的有限审查。因此，司法审查一般情况下应与此对应不能超出登记颁证机关的职权范围，去审查具体登记颁证行为。

    笔者认为，在被告办理房屋产权证登记时，全面审查标准说比较符合实际。因从《城镇房屋权属登记管理办法》第十条、第十七条、第二十七条的规定来看，被告对登记手续和材料审核的范围，不仅包括权利人提供的登记手续和材料是否齐备等形式审查，还应包括房屋登记材料的真实性、权属是否清楚等实质审查。怎样进行实质性审查，审查到什么程度是一个值得探讨的问题。2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第十二条对登记应该履行的职责规定的比较原则，具体对登记审查应采用何种方式没有作规定，也没有界定什么是实质审查，什么是形式审查，因登记机构各自的职权范围不同，该条规定本意是使登记机构在各自的职权范围内，充分履行职责尽可能保证如实、准确、及时登记不动产物权有关事项，避免登记错误。因此，被告作出房屋登记，对申请人提供的材料进行审查，应以尽“全面审查义务”确保登记内容的真实性为限。被告对登记手续和材料进行审查，主要包括三个方面：

    ⑴审查登记手续、提供的材料等是否合法、齐全。建设部2001年8月29日《城市房地产权属档案管理办法》第十条规定：归档的有关房地产权属的资料，应当是原件；原件已存城市建设档案馆或者经房地产管理部门批准决定的，可以是复印、复制件。复印飞复制件应当由经办人与原件校对、签章，并注明校对日期及原件的存放处。该规定中所指的归档的有关房地产权属的资料是申请人提供的，既然法律、法规和规章及规范性文件要求提供原件，登记机关就应要求申请登记人员提供原件。而本案中，被告提供的巴野贸(2000)03巴东野风公司文件《关于成立巴东野风清算组的通知》不符合相关法律规定的形式要件，被告在作出被诉行政行为时，没有尽到形式审查义务。

    ⑵审查登记手续和材料的主要内容的真实性。登记机关怎样审查登记手续和材料内容的真实性，需要在实际工作中不断总结经验，逐步完善。笔者认为，登记手续和材料的主要内容的真实性，靠有证明力的证据证明。根据《物权法》第十二条第二款规定，登记机构应该履行对“申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看”的职责。根据该条规定，对登记手续和材料的主要内容的真实性审查，如果申请人没有提供有证明力的证据的，应该要求申请人员提供有证明力的证据印证。本案中，申请人员称原告企业终止，申请将原告房屋转移到第三人名下。这就涉及原告企业是否终止真实性判断，企业是否终止最有证明力的证据应该是原告企业工商登记机关的证据材料，本案被告作出被诉具体行政行为，应要求申请人员提供工商部门的有关证据证明原告企业终止，而被告仅凭申请人员提交的存在明显瑕疵，不符合常理的股东会决议和《关于成立巴东野风清算组的通知》二份证据就认定原告企业终止，不符合上述《物权法》的规定，对材料的真实性没有尽到应尽的全面审查义务。

    ⑶对申请人员提供的材料存在的疑点，应予核实。《物权法》第十二条第一款第(四)项规定，登记机构应当履行就登记事项询问申请人的职责。从本案来看，被告需要询问申请人（第三人）的情况很多，其中包括对申请人员提供的材料存在的疑点调查、核实等情况。本案申请人员提供的材料就存在一些疑点，比如申请人员提供的原告《企业法人营业执照》复印件，从营业执照复印件上盖的“用于办案”章可以看出，它是从被告保存的原告31394号房产证档案材料中复印出来的，这是本案存在的一个明显疑点；另外，申请人员提供的2000年9月12日的股东会决议原件，盖的是巴东野风清算组章，按常规，刚决定成立清算组，是不会有公章的，而在其后的《关于成立巴东野风清算组的通知》复印件，又盖的是巴东野风公司章，这又是一个不合常理的疑点。被告对上述疑点没有进行核实。就作出了被诉具体行政行为，被告没有尽到应尽的“合理注意义务”。当然，被告对申请人员提供的材料公章印鉴的真假，需要鉴定才能得出结论。在登记机关没有能力做到的情况下，如果每次登记都去鉴定，不符合行政权的效率性原则。对公章印鉴的真实性审查，在无人提出异义的情况下，一般不需要进行鉴定。

    2、法人吊销营业执照和该法人解散成立的清算组织可否同时具备诉讼主体资格？是否应该通知巴东野风清算组作为第三人参加诉讼。行政诉讼中的原告资格,是指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件。我国行政诉讼确定原告资格制度，是基于对两方面价值进行权衡的结果：一方面，让每个需要得到司法救济的人都能实际得到救济并尽可能地发挥行政诉讼的控权功能；另一方面，尽可能地避免职业讼棍和好事之徒滥用诉讼耗费司法资源，妨碍行政目标的顺利实现。关于原告资格的判断标准问题，我国行政诉讼法和司法解释虽同时作出概括式规定和列举式规定，但前者因使用诸如“合法权益”、“法律上利害关系”等不确定法律概念而显得模糊不清、歧义丛生，后者又远不能穷尽司法实践中遇到的具体情形，法官仍拥有很大的裁量空间。因此笔者认为，房产登记案件确定利害关系人应注意两点：一是登记行为所影响的必须是其合法权益，如果明显属于非法利益，则不属于利害关系人；二是其受到的影响未必是实际损害，只要在逻辑上有损害的可能性即可。对登记机关作出的登记不服提起诉讼的原告，包括企业法人和其他利害关系人。

    ⑴关于原告未按时参加年检，被工商管理机关吊销营业执照后，有没有诉讼主体资格问题。本案中，法院认定原告有主体资格的法律依据是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第１２条的规定，即：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。对于“与具体行政行为有法律上利害关系”的理解，最高人民法院行政审判庭编写的《行政诉讼法解释释义》中明确为：“具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。”从本案来看，原告被吊销企业法人营业执照只是工商行政机关依据国家工商行政法规，对违法的企业法人作出的一种处罚，它仅仅是取消了企业法人进行经营活动的资格。企业法人被吊销营业执照，在办理工商注销登记后，该企业法人才归于消灭。因此，企业法人被吊销营业执照未被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，其可以以自己的名义进行诉讼。本案原告因未按时参加年检，被巴东县工商行政管理局吊销营业执照，但未办理工商注销登记即没有被撤销，故原告有诉讼主体资格。现最高法院有关司法解释已明确对此作了规定。

    ⑵关于是否应该通知巴东野风清算组作为第三人参加诉讼的问题。我们知道，在涉及解散的法人的有关民商事纠纷中，清算中法人仍应以自己的名义参加诉讼活动，依法成立了清算组织的，由清算组织的负责人代表法人参加诉讼，未成立了清算组织的，仍由原法定代表人作为诉讼代表人参加诉讼。在民商事诉讼活动中，法人和因该法人解散成立的清算组织是不可能同时具备诉讼主体资格的。但行政诉讼则不同，法人和因该法人解散成立的清算组织可以同时具备诉讼主体资格。从本案来看，假若原告巴东野风公司解散成立清算组属实，那么经清算组申请，房屋登记机关将原法人所有的房屋，登记到清算组名下，原法人或清算组有一方对登记行为不服，提起行政诉讼，另一方就是应该参加诉讼的第三人。而至于对将原法人所有的房屋，登记到清算组名下是否符合法律规定，是一个争议的问题，笔者在此不作探讨。本案中，被告将原告巴东野风公司所有的房屋，登记到清算组名下是客观发生了的事实，那么依照我国《行政诉讼法》和有关司法解释中的程序规定，就应该通知巴东野风清算组作为第三人参加诉讼。至于清算组是否真实存在，需要进一步调查才能认定，在现有证据条件下，法院可以对清算组是否存在不作判断。后因本案第三人清算组无人参加诉讼，法院按法定程序公告送达有关法律文书，从程序上来进行完善，无疑是正确的。

作者单位：夷陵区人民法院  西陵区人民法院