一、房屋所有权登记概述

    房屋权属登记属不动产登记行政行为之一，而具体行政行为的合法性审查是我国行政司法实践中经常遇到的问题，目前的法律和大多数城市的地方性法规规定房屋登记属房产管理部门职责。比如《城市房地产管理法》第六十一条规定：“由县级以上人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书”。国家建设部于2008年2月15日发布的《房屋登记办法》规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。房屋所有权登记分为初始登记、转移登记、房屋抵押权设立登记、变更登记、注销登记。房屋所有权登记属房屋登记，其外延比房屋登记小。

    （一）初始登记

    所谓房屋所有权初始登记是指新建房屋申请人，或原有但未进行过登记的房屋申请人原始取得所有权而进行的登记。在依法取得的房地产开发用地上新建成的房屋和集体土地转化为国有土地上的房屋，权利人应当向登记机关申请办理房屋所有权初始登记。在开发用地上新建成的房屋登记，权利人应向登记机关提交建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及土地使用权证书等证明文件；集体土地转化为国有土地上的房屋，权利人应向登记机关提交用地证明等有关文件。房地产开发企业预售商品房应到登记机关办理备案登记手续。

    （二）转移登记

    所谓转移登记是指房屋因买卖、互换、赠与、继承、受遗赠、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移而进行的登记，权利人应当自事实发生之日起90日内申请转移登记。申请房屋所有权转移登记，权利人应提交房屋所有权证书或者房地产权证书以及与房地产转移相关的合同、协议、证明等文件。至于证明房屋所有权发生转移的材料，依照《房屋登记办法》第三十三条规定，可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料。在抵押期间，抵押人转让抵押房屋的所有权，申请房屋所有权转移登记的，除提供《房屋登记办法》第三十三条规定材料外，还应当提交抵押权人的身份证明、抵押权人同意抵押房屋转让的书面文件、他项权利证书。

    （三）变更登记

    所谓变更登记是指房地产权利人因法定名称改变，或是房屋状况发生变化而进行的登记。如权利人法定名称变更或者房地产现状、用途变更、房屋门牌号码的改变、路名的更改、房屋的翻、改建或添建而使房屋面积增加或减少、同一所有权人分割、合并房屋的、部分房屋拆除时，房地产权利人均应自事实发生之日起30天内申请变更登记，由房地产权利人提交房屋所有权证书或者房地产权证书以及证明发生变更事实的材料等相关必要材料。

    （四）他项权利登记

    他项权利登记是指设定抵押、典权等他项权利而进行的登记。申请他项权利登记，权利人应提交的证明文件有：(1)以地上无房屋(包括建筑物、构筑物及在建工程)的国有土地作为抵押物的，应提交国有土地使用权证，土地使用权出让、抵押合同及相关协议和证明文件；(2)以房屋及其占用土地作为抵押物的，除应提交前款所列证明文件外，还应提交房屋权属证书。应注意的是，因人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书、合法建造房屋、继承或者受遗赠取得房屋所有权，权利人以该房屋设定抵押权时，应当将房屋登记到权利人名下后，再办理房屋抵押权设立登记。

    （五）注销登记

    注销登记是指房屋权利因房屋或土地灭失、土地使用年限届满、他项权利终止、权利主体灭失等而进行的登记。以下几种情况均应申请注销登记：1、房屋灭失，所有权的要素之一客体灭失，房屋所有权不复存在；2、放弃房屋所有权。经依法登记的房屋上存在他项权利时，所有权人放弃房屋所有权申请注销登记的，应当提供他项权利人的书面同意文件；3、土地使用权年限届满，房屋所有权人未按城市房地产管理法的规定申请续期，或虽申请续期而未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。按房屋所有权和该房屋占用范围内土地使用权权利主体一致的原则，原所有人的房屋所有权也不复存在；4、他项权利终止，抵押权是因主债权的消灭，如债的履行以及房屋灭失或抵押权的行使而使抵押权归于消灭。典权是因典期届满、出典人回赎或转典为卖、以及房屋灭失而使典权归于消灭。房地产权利丧失时，原权利人应申请注销登记。申请注销登记，申请人应提交房屋所有权证书或者房地产权证书、证明房屋所有权消灭的材料以及其他必要材料。无权利承受人或不能确定承受人的，由登记机关代为注销登记。

    二、房屋登记机关对申请登记材料进行实质审查还是形式审查

    房屋登记机关在登记过程中对申请人提交的申请登记材料应采用实质审查还是形式标准审查，一直存在争议。目前理论界和审判实务界对房屋登记行为的性质以及如何对房屋登记行政案件进行合法性审查，主要有两种不同的观点：一种观点认为，房屋登记机关负有对登记项下房屋权属进行实质审查的义务，若登记机关未尽到实质审查的义务，行政诉讼中将以认定事实不清为由撤销登记行为。其理由是：（一）房屋登记行为是一种行政确认具体行政行为。是对权利人合法拥有不动产权利的真实证明，房屋登记部门通过向权利申请人颁发房屋所有权证书证明其系合法权利拥有人。（二）法律有规定。我国《物权法》第十二条并没有排除实质审查，实行市场经济首先必须保障交易安全，“关注安全超过自由”应该作为指导思想。（三）行政机关具有核实的职责。房屋登记机关应对登记申请采取实质主义审查标准，即对登记申请所必备的形式要件、登记手续是否完备，权利取得的方式、权利界限、与他人权利关系等事项必须进行审查核实，上述审查无问题方可登记。[1]

    另一种观点认为，房屋登记的功能，在于推定其所登记的民事法律关系具有合法性，仅能审查申请材料的表面真实性，藉登记簿的记载，起公示作用。可见，登记行为仅仅产生公示、公信效力，它决定了登记机关依法为登记行为时，完全不享有自由裁量权，也不可能去干预申请人的民事行为以确保其登记无误，因而登记机关在登记过程中对申请人提交的申请材料，依法只应负形式审查义务。其理由是：（一）房屋登记一种行政认知行为。房屋登记是主管机关依当事人申请，对当事人之间的民事法律关系状态加以记载，予以认可和证明的一种行政行为。房屋登记行为虽然是一种行政行为，但是与通常所说的具体行政行为有本质不同，不能等同视之，系一种行政认知行为，对于这种认知行为一般不应予以追诉。（二）当事人对行政登记行为不服，实质上有两种情况：其一是对于当事人的申请，行政机关拒绝登记或是错误登记产生的纠纷，此种情况下，纠纷的当事人仅仅局限于登记申请人和登记机关之间，应该按照行政诉讼的模式进行，提起履行之诉或是撤销之诉；其二则是申请人之间或是申请人与第三人之间对被登记的法律关系产生的争议，实质是当事人之间存在民事争议，应由当事人直接进行民事诉讼，在民事诉讼得到司法裁决后，依照民事裁判进行重新登记即可，而非直接提起行政诉讼。（三）登记机关无权进行实质确认。只要出卖人有产权证明，登记机关予以登记即为合法，登记机关仅能进行形式审查，若是超越此界限，则构成了行政权对司法终局确定民事关系这一规则的越权。[2]（四）房屋权属登记仅仅是一种权利的推定。这种推定很可能和权利的实际情况不一致，法律明确规定房屋管理机关在这种情况下无权确认。当事人之间的民事争议，必须通过民事诉讼来解决，行政诉讼的结果对于民事诉讼毫无意义。同样，民事诉讼的结果对于行政诉讼也没有意义，因为无论登记的内容与权利的实际归属是否一致，都不足以说明登记行为是合法还是违法的。[3]5、登记机构无权改变当事人自愿建立的法律关系。对于房屋登记行为的审查，不必将思路局限于实质审，还是形式审，而应该按照法律法规对房屋登记行为审查的法律要件的规定，根据登记机构的职权范围，作全面审查。房地产关系转让登记的基础是当事人之间的合意，房屋管理机关并不拥有对于当事人合意审查判断的权力，同样无权改变当事人自愿建立的法律关系。[4]另外，房屋所有权证是对申请人取得的民事权利的认可，因此在行政诉讼中，无论是判决维持还是撤销具体行政行为，都不意味着法院对民事实体争议作出裁判，当事人之间的民事法律关系仍然悬而未决，仍然需要通过民事诉讼解决。[5]

    笔者认为，根据我国房屋登记制度的特点，对登记申请材料应该进行实质审查。那么，怎样进行实质性审查，审查到什么程度是一个值得探讨的问题。一般来说，房屋登记机构作出房屋登记，对申请人提供的登记材料进行审查，应以尽“合理注意义务”，确保登记内容的真实性为限，登记机构对登记手续和材料进行审查，主要包括三个方面。

    一是审查登记手续、提供的材料等是否合法、齐全。比如法律、法规、规章及规范性文件要求提供原件的，登记机关应要求申请登记人员提供原件。建设部2001年8月29日《城市房地产权属档案管理办法》第十条规定：归档的有关房地产权属的材料，应当是原件；原件已存城市建设档案馆或者经房地产管理部门批准决定的，可以是复印、复制件。复印、复制件应当由经办人与原件校对、签章，并注明校对日期及原件的存放处。该规定中所指的归档的有关房地产权属的材料是申请人提供的，根据上述法律、法规、规章的规定，申请人申请房屋登记提交有关房地产权属的材料应该是原件，原件已存城市建设档案馆或者经房地产管理部门批准决定的，可以是复印、复制件。复印、复制件应当由经办人与原件校对、签章，并注明校对日期及原件的存放处。在行政诉讼过程中，如果被告所举证据，房屋权属材料不能提供原件，复印、复制件，又无经办人与原件校对、签章，没有注明校对日期及原件的存放处。法院应该认定该证据不符合相关法律规定的形式要件，被告在作出被诉行政行为时，未尽到形式审查义务。

    二是审查登记手续和材料的主要内容的真实性。登记机关怎样审查登记手续和材料内容的真实性，需要在实际工作中不断总结经验，逐步完善。笔者认为，登记手续和材料的主要内容的真实性，靠有证明力的证据证明。《物权法》第十二条第二款即规定了登记机构应该履行对申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看的职责。《房屋登记办法》第十九条明确规定，对房屋所有权初始登记、在建工程抵押权登记、因房屋灭失导致的房屋所有权注销登记、法律、法规规定的应当实地查看的其他房屋登记，房屋登记机构应当实地查看。而房屋登记机构实地查看时，申请人应当予以配合。根据上述的规定，对登记手续和材料的主要内容的真实性审查，如果申请人没有提供有证明力的证据的，应该要求申请人员提供有证明力的证据印证。例如，如果申请人员称某企业终止，申请将其房屋转移到第三人名下。这就涉及某企业是否终止真实性判断，某企业是否终止最有证明力的证据应该是某企业工商登记机关的证据材料，登记机关应要求申请人员提供工商部门的有关证据证明某企业终止，如果登记机构仅凭申请人员提交某企业内部材料就认定某企业终止，不符合《物权法》第十二条第二款的规定，对材料的真实性没有尽到应尽的“合理注意义务”。

    三是对申请人员提供的材料存在的疑点，应予以核实。我国《物权法》第十二条第一款第(四)项规定了登记机构应该履行就登记事项询问申请人的职责。笔者认为，需要询问申请人的情况很多，其中包括对申请人员提供的材料存在的疑点调查、核实等情况。比如调查、核实申请人与依法提交的材料记载的主体是否一致；申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载是否一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载是否一致；申请登记的内容与有关材料证明的事实是否一致；申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利是否冲突；等等。如果登记机构对申请人提供的登记材料疑点没有进行核实，就作出了被诉具体行政行为，应视为登记机关没有尽到应尽的“合理注意义务”。至于房屋登记机关对申请人员提供的材料公章印鉴的真假，需要鉴定才能得出结论，笔者认为，在目前的条件下，房屋登记机关是没有能力做到的，如果每次登记都去鉴定，不符合行政权的效率原则。故对公章印鉴的真实性审查，在无人提出异义的情况下，一般不需要进行鉴定。同时，《物权法》第二十一条规定了“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任，登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”如果是申请人提供的材料公章印鉴是虚假的，最终承担赔偿责任的是提供虚假材料的人。国家赔偿责任是过错责任，如果登记机关没有过错，则不应该承担赔偿责任。

    三、法院审查城市房屋权属登记具体行政行为合法性应注意的问题

    如何对城市房屋所有权登记行政案件进行合法性审查，是进行表面审查，实质审查还是两者兼而有之？从审判实践来看，往往对房屋登记案件合法性审查认识观念的分歧直接导致了案件审理结果的差异，比如在申请材料存在争议的情况下，有的法院以事实不清为由判决撤销登记行为，有的法院则判决驳回原告诉讼请求，事实上造成了法治的不统一。因此，对此类问题必须予以明确。笔者认为，房屋所有权登记具体行政行为的合法性进行审查是由其认定事实的主要证据是否确实、充分，适用法律、法规是否正确，是否符合行政程序，有无超越职权、滥用职权等方面的问题构成。房屋登记机关工作人员在作出房屋所有权行政登记行为时必须做到主体适格，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。人民法院应从以下四个方面审查城市房屋所有权登记具体行政行为的合法性。

    （一）权限审查

    审查作出房屋所有权登记的机关是否有作出房屋所有权登记行为法定职权，即对其是否存在超越职权进行审查。我国《行政诉讼法》给超越职权的定义是行政机关及其工作人员在执行职务中，行使了法律没有授予的职权或超越法律授予其职权范围的行为。法院审查房屋所有权登记行为的机关是否有作出房屋权属行政登记行为职权时，主要是通过审查登记机构向法庭提供的证据材料，同时根据原告或第三人提供的证据材料以及法院收集到的证据材料，来判断行政机关是否具有作出被诉具体行政行为的职权。行政登记行为的行政管理职权是由法律、法规及规章规定确定的，审查这一问题时主要是通过审查法律规范来判断登记机构是否有作出被诉具体行政行为的职权。就现在法院受理的房屋行政登记案件情况看，当事人对登记机关的法定职权极少发生争议，笔者在此不作详谈。

    （二）程序审查

    即审查作出房屋所有权登记行为程序是否合法。法定行政程序就是已被法律规范形式所确认和规范了的行政管理方式、步骤、顺序和时限。行政程序的主要制度有告之、回避、职能分离、听取当事人陈述和申辩、听证、说明理由、行政救济等。《房屋登记办法》第七条规定的办理房屋登记，程序并不复杂，一般不涉及告之、听证等程序，其主要为：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）记载于登记簿；（四）颁发房屋权属证书。只有在房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。审查房屋登记行为是否存在违反法定程序的问题，既是一个事实问题，也存在一个法律问题，所谓事实问题即是行政机关实施具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限。所谓法律问题，行政机关作出具体行政行为程序是否违反法律、法规、规章及其它规范性文件有关程序问题的规定。在诉讼过程中，当事人就程序上的事实问题发生争议是经常发生的，程序上的事实问题由法院通过审查证据来认定。

    （三）证据审查

    即审查作出房屋行政登记行为事实证据是否确实、充分。关于法定职权、程序、事实这几个方面是否合法均存在一个有无证据证实的问题。笔者在这谈到的主要是具体行政行为认定事实的证据。如果房屋所有权登记行为认定的事实主要证据不足，也意味着该登记行为缺乏事实基础，即违反了我国《宪法》“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，属违法行政行为，依法必须撤销或确认无效、违法。在诉讼过程中，当事人就事实主要证据是否确实、充分发生争议是最多的，审判人员如何认定房屋所有权登记行为认定的事实主要证据确实、充分是一个值得探讨的问题。

    （四）适法审查

    即审查作出房屋行政登记行为适用法律、法规是否正确。适用法律和认定的事实是不可分割的，关于当事人对适用法律是否准确的争议，主要有两种情况：一是当事人对房屋所有权登记行为认定的事实有争议，对适用法律存在争议；二是当事人对房屋所有权登记行为认定的事实没有争议，仅对适用法律存在争议。审判机关判断作出房屋行政登记行为适用法律、法规是否正确时，主要从以下几个方面审查具体行政行为的法律依据：1、职权来源的依据即有作出房屋所有权登记行为法定职权依据（确保有主体资格）。2、房屋所有权登记行为实际操作程序和法定程序的相关规定。3、法律规范设定或禁止该登记行为的具体条款。4、作出房屋所有权登记行为相应的其它法律依据。

    房屋权属登记制度是不动产物权法律制度的重要组成部分，但登记行为无论在行政登记程序中还是在行政诉讼程序中，均无法解决登记项下内容实体权利归属问题，对登记行为进行合法性审查只能审查申请材料的表面合法性以及登记程序的合法性，登记项下权利的真正归属应通过民事诉讼解决，民事诉讼和行政诉讼应分别进行，而一种较为完善的登记制度，必须符合明确产权、简化手续、节省费用和明确登记的公信力的原则。从以上我国房屋登记制度的历史变迁、现行法律规范及其实践来看，我国房屋登记制度在登记的法律效力、登记的种类、登记的公信力和登记机关的责任赔偿制度[6]等方面还存在一些缺陷问题，亟待进一步解决和完善。而作为人民法院来说，房屋所有权登记具体行政行为与其他行政行为有不同的特点，不同的特点决定了人民法院在进行合法性审查的范围及审查的方法等等也不尽相同。对房屋所有权登记行具体行政行为的合法性审查，还需要不断通过审判实践来完善。在此笔者只作初略探讨，仅供参考。

作者单位：西陵区人民法院

          夷陵区人民法院