行政诉讼起诉期限，行政机关只告知具体行政行为内容，未告知对具体行政行为不服起诉期限的一般是从原告知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算三个月内起诉，最长不得超过两年；未告知具体行政行为内容起诉期限从原告知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算，最长不得超过20年或5年。行政诉讼只审查具体行政行为的合法性，对涉及的有关民事问题不予审查。

    [案例索引]

    远安县人民法院（2008）远行初字第5号行政裁定书；2008年12月16日。

    宜昌市中级人民法院（2009）宜中行终字第00005号行政裁定书；2009年4月2日。

    [案情]

    原告（上诉人）：敖某，女，农民。

    被告（被上诉人）：当阳市人民政府。

    第三人姜某甲。

    远安县人民法院经审理查明：陈某系敖某女婿，姜某乙系姜某甲父亲。敖某于1988年7月17日取得其户籍所在地当阳市玉阳办事处三里港村（原朱湾村）二组一块面积为140平方米的宅基地使用权，于1990年2月在该宗地上建房。1990年4月，姜某乙（非农户口）向朱湾村委会申请在该村购房获批准。1990年6月25日、7月21日陈庆龙与姜耀南先后签订《购房合同》及《补充合同》，陈某将敖某在其宅基地上未建完工的房屋以3万元的价格卖给姜耀南。截至1991年3月18日，姜某甲先后向陈某支付购房款及相关办证费用合计31837.20元，其中购房款27800元。1991年3月18日，陈某代替敖某、姜某甲代替姜某乙签订了一份自留地转让协议书，将敖某在原朱湾村二组的自留地交给姜宗坤使用。当天，陈某与姜某甲共同到土管部门办理争议房屋的土地使用权变更登记，陈庆龙当日提供了敖某的《土地使用证》，姜某甲因此以其父的名义办理了当政地批字（91）007号《建设用地批准通知书》，获准在原登记于敖某名下的宅基地上完成建房。陈某将有关情况均告知敖某。

    1992年4月2日，当阳市人民政府在全市范围内发布《关于土地登记的通告》，决定对辖区内的城镇、乡村土地使用权等进行统一重新登记。有关部门于1993年1月3日对原朱湾村村民统一重新登记土地使用证，当天为姜宗坤登记了当阳集建（93）字第090603211号《集体土地建设用地使用证》。1993年2月11日当阳市玉阳房地产管理所为姜宗坤办理了该房屋的所有权证。另查明，姜某乙于2006年6月去世。2008年3月31日敖某向当阳市人民法院起诉当阳市国土资源局，要求撤销本案所诉的土地使用证，后因未先行申请行政复议而撤诉。同年5月28日敖某向宜昌市人民政府申请复议，宜昌市人民政府认为已过申请复议期限，于8月21日驳回原告的复议申请，9月2日敖某向法院提起本案诉讼。诉讼中，姜某乙之女姜某丙出具书面证据证明其放弃争议房屋的继承权。

    [审判]

    远安县人民法院审理认为：1、1990年6月25日陈某将房屋卖给姜某甲，陈某在卖房后已告知原告房屋卖给了姜某甲，原土地使用证也交给了姜某甲。原告知道房屋被卖的事实。2、1992年4月2日当阳市人民政府向辖区内通告办理土地使用权登记，1993年1月3日原朱湾村村民按照通告内容统一重新办理土地使用权登记，姜宗坤在同一天登记当阳集建（93）字090603211号集体土地建设用地使用证，原告此时应该知道该房屋土地使用权已经重新登记。3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，原告知道陈某将房屋卖给了姜某甲，在1993年1月3日原朱湾村村民统一重新办理土地使用权登记时就应该知道被告登记该房屋土地使用权的内容，故原告的起诉已超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定驳回原告敖某的起诉。

    被告敖某不服一审法院的裁定，向宜昌市中级人民法院提起上诉称：1、原审法院认为，仅凭1992年4月2日被上诉人土地登记通告就可以推定上诉人当时就已经知道被诉具体行政行为内容，这种推定无任何根据。其一，据了解，1992年4月2日，被上诉人并没有将有关通告在原朱湾村张贴或通知村民；其二，被上诉人通告的主要内容是，“土地使用者、所有者不按规定如期申请土地初始登记的，按照非法占地的处理办法论处。”上诉人的土地早在1988年就已经进行了初始登记，而被上诉人将上诉人的土地登记到第三人名下的行为属于变更登记，不属于初始登记，故上诉人不属于被上诉人本次通知办证的对象；其三，1993年1月3日，被上诉人将上诉人的土地登记到第三人的名下后，并没有将该行为的内容告知上诉人，也没有对该内容进行公告，故上诉人在当时知道自己的土地已被登记到第三人名下的事实。2、原审法院对法律理解错误。上诉人直到2008年3月才知道自己的土地已被登记到第三人名下的事实，同年9月2日诉讼，未过法定起诉期限。综上所述，上诉人请求二审依法撤销一审裁定，将案件发回重审，或依法改判撤销被上诉人于1993年1月3日发给第三人《集体土地建设用地使用证》。

    被上诉人当阳市人民政府辩称：上诉人1991年就已知道其房屋被卖，1992年4月2日，被上诉人向辖区通告办理土地使用权登记，1993年1月3日，原朱湾村村民按通告统一重新办理了土地使用权登记，第三人父亲姜宗坤在当天登记了争议房屋的建设用地使用证。基于以上事实，被上诉人有理由相信上诉人此时应该知道其房屋土地使用权已经重新登记的事实，故上诉人的起诉期限应从这时算起，其于2008年才起诉，已远远超过两年的起诉期限。一审裁定驳回起诉符合法律规定，二审应予维持。

    第三人姜某甲辩称：上诉人女婿陈某在将房屋卖给第三人时，将该房屋的《土地使用证》原件也交给了第三人，且陈某早已将此事告知了上诉人。上诉人直到2008年才向法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。一审裁定正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。

    二审根据本案证据材料所查明的主要事实与一审无异。同时查明，第三人姜某甲及其父亲自1990年下半年起，就一直在该争议房屋居住。

    宜昌市中级人民法院审理认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案上诉人何时知道被诉具体行政行为内容，虽然当事人之间存在较大争议，但结合各方提供的证据材料以及一、二审质证情况，以下基本事实仍然可以认定:1、上诉人之婿陈庆龙在于第三人签订房屋买卖合同后不久，即将卖房一事告诉了上诉人，上诉人此时应该预知到该房屋的土地使用权会发生变更。2、1991年3月18日，陈某与第三人共同到土管部门办理争议房屋的土地使用权变更登记，陈某当日提供了敖某的《土地使用证》，第三人因此以其父的名义办理了《建设用地批准通知书》。3、截止1991年3月18日，第三人共付给上诉人之婿陈庆龙购房款27800元，上诉人虽自称一直在要求赎回房屋，但并未将上述房款退还给第三人。4、1992年4月2日，被上诉人当阳市人民政府在全市范围内发布《关于土地登记的通告》，要求土地使用权人在限期内办理土地使用权登记。1993年1月3日，上诉人与第三人所在的朱湾村又集中统一办理土地使用权、所有权登记，上诉人作为朱湾村村民，此时应该知道已经办理了争议房屋《建设用地批准通知书》的第三人在此次办证过程中可能取得《集体土地建设用地使用证》。5、自1990年上诉人之婿陈某与第三人签订房屋买卖合同之后，上诉人自称一直在找第三人要求赎回房屋，但无证据证明向办理土地权属登记的行政机关反映过情况，主张过权利。根据以上事实，一审法院认定上诉人直至2008年才提起行政诉讼，其起诉超过法定起诉期限，并据此裁定驳回上诉人起诉并无不当。上诉人在一、二审中虽提供原村干部朱家林等人的证言，以证明其一直不知道被诉具体行政行为何时作出，但上述证人均未出庭，其证言的真实性和证据来源的合法性法院无法认定。上诉人主张其2008年3月才知道被诉具体行政行为的内容，证据不够充分。综上，一审法院审判程序合法，其以上诉人起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉主张因缺乏充分证据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

    [评析]

    本案一审以原告起诉超过法定起诉期限依法驳回了原告的起诉，二审也已同样理由驳回原告上诉，一、二审的裁定证据充分，事实清楚，处理正确。但本案中有四个问题值得深思：一是如何确定原告起诉时是否超过法定起诉期限？二是本案中行政机关在履行登记行为中是否存在瑕疵？三是如何正确处理本案中行政、民事的交叉问题？四是如何正确处理城镇居民购买农村房屋？

    （一）如何确定原告起诉时是否超过法定起诉期限

    本案当事人之间对何时知道被诉具体行政行为内容存在较大争议，这也是确定原告起诉是否超过法定起诉期限的关键。一、二审根据质证情况，认定原告自1993年1月3日就应当知道被告对争议房屋办理了《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为，但原告直至2008年才提起行政诉讼,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告的起诉超过法定起诉期限，一审法院据此裁定驳回原告的起诉，二审驳回上诉。

    本案一审虽裁定驳回原告的起诉并无不当，不过在引用法条上值得商榷，即本案究竟是引用《行诉法解释》第四十一条，还是引用该解释第四十二条或两条都要引用？第四十一条规定的是：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定的是：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体出行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”这两条实际上对被告作为的行政诉讼法定起诉期分为两种情形予以规定：1、知道行为内容但不知道诉权的，即行政机关作出具体行政行为后，向相对人明确告知了行为内容，但未告知诉权，此时相对人的起诉期限应该是从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，最长保护期从知道或者应当知道内容之日起2年；2、不知道行为内容的，即行政机关作出具体行政行为后，没有向相对人明确告知行为内容，更未告知诉权，此时相对人的起诉期限应该是从知道或者应当知道行为内容之日起计算。涉及不动产的，最长保护期从作出行为之日起20年，其他行为从作出之日起5年，超过最长保护期后人民法院依法不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。

    根据《行政诉讼法》第三十八条、三十九条的规定，行政诉讼的一般起诉期限为：直接起诉的为3个月，经过复议的为15日。《行诉法解释》第四十一条、第四十二条分别规定了起算时间和最长保护期，要同《行政诉讼法》第三十八条、三十九条结合运用。从表面上看，《行诉法解释》第四十一条、第四十二条中分别规定有“2年、5年或20年”，好像存在矛盾，实质上并不矛盾：一是2年同5年或20年的适用前提不一样。“2年”的适用前提是行政机关作出具体行政行为后，向相对人明确告知了行为内容但未告知诉权，或者相对人应当知道具体行政行为内容；“5年或20年”的适用前提是行政机关作出具体行政行为后，没有向相对人明确告知行为内容，更未告知诉权。二是处理结果不一样。从行政机关作出具体出行政行为之日起超过“5年或20年”的，人民法院应当不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉；在“5年或20年”内的，应当受理，再结合《行政诉讼法》第三十八条、三十九条和《行诉法解释》第四十一条的规定来处理，即起诉期限一般是3个月或者15日，最长不超过2年。简而言之，要从三个层次来明确起诉期限概念：1、既告知具体行政行为内容，又告知对具体行政行为不服起诉期限的：（1）未经复议，直接起诉的，在知道作出具体行政行为三个月内提出；（2）经过复议的，在收到复议决定十五日内起诉； 2、只告知具体行政行为内容，未告知对具体行政行为不服起诉期限的：一般是从原告知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，其期限为三个月或该具体行政行为所适用的相关法律规定的时间。但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年，如相对人在知道具体行政行为内容的1年零10个月知道了诉权、起诉期限的，则其起诉期限只有两个月了，如在2年后才知道诉权、起诉期限，提起诉讼的，人民法院应不予受理，受理后应裁定驳回起诉。3、未告知具体行政行为内容（自然不可能告知诉权或起诉期限）：起诉期限从原告知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算，再结合《行诉法》第三十九条，在3个月内起诉。从行为作出之日起，最长不得超过20年（涉及不动产）或5年（其他具体行政行为）。

    就本案而言，一、二审都是想力图弄清原告（上诉人）敖某何时知道被诉具体行政行为的内容，以判断原告是否超过法定起诉期限，而“何时知道被诉具体行政行为的内容”是属于《行诉法解释》第四十二条规定的“不知道行政机关作出的具体行政行为内容”这一情形。一、二审通过质证的证据认定本案原告（上诉人）敖某是1993年1月3日应当知道被告（被上诉人）当阳市人民政府登记该房屋土地使用权的内容这一具体行政行为，根据《行诉法解释》第四十二条规定的“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理”，本案原告2008年起诉时虽未超过20年的最长起诉期限，但她是1993年1月3日应当知道的， 1993年1月3日是原告起诉期限的起算时间，结合《行政诉讼法》第三十九条的规定，她应该在3个月内即1993年4月4日前起诉，原告2008年起诉时已经超过3个月的起诉期限,依照《行诉法解释》第四十四条第一款第（六）项“超过法定起诉期限且无正当理由的”，应裁定驳回起诉。故本案一审在引用法条上应引用《行诉法解释》第四十二条规定，即同时引用《行诉法》第三十九条、《行诉法解释》第四十四条第一款第（六）项规定，来裁定驳回起诉，不应引用《行诉法解释》第四十一条。

    （二）本案中行政机关在履行登记行为过程中是否存在瑕疵，程序是否合法

    排开本案起诉是否超过法定起诉期限以及能否购买的问题，单看行政机关的具体行政行为，不免发现行政机关在先后的具体行政行为中还是存在一定瑕疵。首先，所买卖房屋的所有权人是敖某，没有书面证据可以证明敖某当时委托女婿陈某有权处分该房屋；其次，从陈某同姜某甲分别于1990年6月25、7月21日所签订的《购房合同》和《购房补充合同》的主体看，购买敖某房屋的是姜某甲，而申请购买该房屋、转让该房屋宅基地的姜耀南的父亲姜某乙。姜某乙同姜某甲虽系父子关系，但在法律上仍然是两个不同的主体。根据“地随房走”的原则，该房屋宅基地转让的受让方应是姜某甲，而不是姜某乙。但行政机关在先后的批准宅基地转让、登记宅基地使用权人的过程中，一没有认真核实陈某是否有权处分敖某的房屋，二没有按“房地一致”的原则要求购房者及申请该房屋宅基地的受让方应一致，没有尽到认真审查的义务，将该宅基地登记在姜宗坤名下，导致购房者与该房屋宅基地的受让方不一致，行政机关在该具体行政行为中存在审查不严，在证据不充分的情况下予以登记，程序上存在一定瑕疵。

    （三）如何正确处理本案中行政、民事交叉问题

    本案虽是行政诉讼，但有两个民事问题交叉其中。一是原告敖某在诉讼中称并没有授权给陈某处分房屋，陈某是私自卖房，这涉及到陈某是否有代理权，在买卖房屋这一民事行为中是否构成表见代理；二是姜宗坤、姜某甲均系城镇户口，按规定不能在农村购房（该问题在下文阐述），这涉及到双方买卖合同的效力问题。这两个民事问题虽然存在，但因本案系行政诉讼，主要审查的是具体行政行为是否合法，加之本案诉讼已过法定起诉期限，故对这两个民事问题未再涉及。退一步讲，如果本案未过法定起诉期限，是否在行政诉讼中要先解决这两个民事问题？笔者认为，从诉讼经济、高效司法的角度讲，虽然可以一并解决，但从当事人意思自治的角度看，法院还是不依职权主动审查为好。因为一方面，法院在行政诉讼中审查的对象是具体行政行为的合法性，只对行政裁决所涉及的事实进行审查，而对行政裁决未涉及的事实一般不予审查；另一方面，行政诉讼和民事诉讼举证责任不同。在行政诉讼中应当由被告对作出的具体行政行为负责举证，若同时审理有关民事问题，则行政诉讼的第三人可能会为被告举证，这将可能引起法庭举证规则的混乱。正因为如此，我国《行政诉讼法》未对行政附带民事诉讼的程序作出明确规定，也未规定法院是否可以对行政案件和民事案件一并审理。《行政诉讼法解释》虽规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”，但也只是在被诉具体行政行为是被告对平等主体之间的民事争议所作出的行政裁决、行政裁决违法和当事人提出要求这三个条件同时满足时，人民法院才可以合并审理。

    （四）如何正确处理城镇居民购买农村房屋

    对于城镇居民能否向农村居民购买房屋，我国目前无法律、法规的相关禁止性规定。我国《物权法》第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，而我国土地管理法及其管理条例等并未对宅基地上农村私有房屋的转让作出明确的禁止性规定。最早作出明确的禁止性规定的是国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，该通知第2条第二款规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。 2004 年11 月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》又进一步规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。 2004年12月24日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2007年12月11日，国务院又专门召开会议，再次强调严格执行土地用途管理制度，城镇居民不得到农村购买宅基地、购买农村住宅或“小产权房”。从这些政策性规定来看，国家为了维护农村集体土地秩序，是一向严厉禁止城镇居民购买农村房屋的。而根据我《民法通则》 第六条规定，“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。由此可见，农村房屋虽然可以买卖，但城镇居民却是排除在该合同适格主体之外的。因此，笔者认为，自《物权法》实施以后，应以国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》来认定售予城镇居民的农村房屋买卖合同无效。不过因规章制度也无溯及力，故应将1999年国务院办公厅颁布禁止性规定的时间作为临界点，即1999年之前将农村房屋转让给城市居民的买卖合同为有效合同，1999年之后的则为无效合同。

作者单位：远安县人民法院