一、机构设置和职能基本情况

    根据职能分工及相关法律的规定，我院立案二庭主要从事涉诉信访申诉的接待和处理以及当事人对生效案件申诉申请再审的审查工作。为了明确责任，进一步划分职责、规范信访接待和申请再审审查行为，我院于2009年5月31日下发宜市中法（2009）94号《信访申诉复查工作流程管理暂行规定》，该《规定》主要从职责分工、函件处理、来访处理、受案审查、立案审查等方面详细规定了各环节中应当遵守的操作规范和具体要求。为较好解决人民群众来信来访问题，我院成立了以院长为组长，以分管副院长为副组长的信访工作领导小组，成员由其他党组成员和相关庭室负责人组成。领导小组定期或不定期召开会议研究信访案件和提出处理对策；领导小组下设办公室，办公室设在立案二庭。办公室负责日常信访工作的组织与协调，加强与党委、人大、政府、信访局、省法院立案庭及各基层法院信访工作领导小组联系，坚持定期通报信访信息，遇有重大或紧急信访事件时制作重要信访通报并向有关部门和领导报送。

    为从源头上治理涉诉信访和减少涉诉信访案件的发生，大力化解社会矛盾，我院于2011年3月24日印发《关于推进五项制度、加强涉诉信访源头治理的实施细则》（试行）。《细则》规定建立涉诉信访风险评估机制，明确了相关人员从立案到信访各个环节都要承担起预防涉诉信访的责任，规定农村土地承包案件、城镇房屋征收案件、企业申请破产案件等12类案件必须进行信访评估；进一步完善了涉诉信访通报制度，针对不同案件确立了每月通报、每半月通报、随时通报制度，实行信访责任倒查办法；建立和完善诚信约期制度，定期答复当事人；为配合宜昌市网格化管理，采取化解社会矛盾的新举措，建立多元化的信访联动化解机制，在立案二庭设立市中级法院社会矛盾联动化解中心，建立全院大信访格局，争取多方支持，联动化解社会矛盾。从总体上来说，通过强化制度建设和加强人员管理，我院近年来信访案件数量下降趋势明显，越级访、进京赴省访得到有效控制。

    对于民事再审案件的审查工作，我们一般采取阅卷和询问当事人的方式进行审查，对有新证据的案件和疑难、重点案件举行听证。市级检察院提起抗诉的民事案件，我院的具体做法是编“民抗字”案号直接交由审判监督庭审查，决定是否由我院提审或指令下级法院再审。对省高院指令再审或依院长发现、立案二庭审查后符合再审条件的案件，由立案二庭调齐相关案卷材料移送立案一庭统一编号后移送审判监督庭审理。当事人申请再审的案件，如合议庭认为应当立案再审的，均经过我院专家组（由分管院长、立案一、二庭庭长、审判监督庭庭长等组成）研判并明确处理意见，如果案情复杂的，再提交院审判委员会讨论决定。

    二、近三年民商事申请再审案件审查工作情况

    （一）收结案情况

    2009年至2011年，我院共收民商事申请再审案件296件、结案293件，年平均收案数98.67件，年平均结案数97.67件。从收案案由上看，婚姻家庭和继承纠纷17件，合同纠纷占绝大多数共175件，权属及侵权纠纷103件，特别程序1件。具体情况见下表：

年度 收案数 结案数 结案率（%） 结案情况明细

驳回 撤诉 调解 决定再审 提起再审 指令再审 其他 恢复二审程序

2009 152 151 99.34 33 21 1 14 26 1 53 2

2010 80 80 100 41 20 3 6 7 2 1

2011 64 62 96.88 42 11 7 1 1

    2009年收案152件，结案151件，结案率99.34%。其中：驳回33件，占21.85%；撤诉21件，占13.91%；调解1件，占0.66%；我院决定再审14件，占9.27%；提起再审26件，占17.22%；指令再审1件，占0.66%；其他53件，占35.10%；恢复二审程序2件，占1.32%；

    2010年收案80件，结案80件，结案率100%。其中：驳回41件，占51.25%；撤诉20件，占25%；调解3件，占3.75%；我院决定再审6件，占7.5%；提起再审7件，占8.75%；其他2件，占2.5%；恢复二审程序1件，占1.25%；

2011年收案64件，结案62件，结案率96.88%。其中：驳回42件，占67.74%；撤诉11件，占17.74%；我院决定再审、提审共8件，占12.90%。

    （二）对提起再审的案件加强跟踪了解

    1、民事抗诉再审案件的基本情况

年度 受理数 结案数 结案率（%） 结案情况明细

其中抗诉 维持 改判 调解 撤诉 发还 其他 备注

2009 57 55 96.61 15 23 17 7 1 6 1

2010 69 69 100 29 16 16 6 4 6 21

2011 49 49 100 13 21 12 4 3 9

    2009年，我院共受理民商事再审案件57件，其中抗诉15件，我院提级或决定审理21件，上级法院指令或发回21件。办结55件，其中：维持23件，改判17件，调解7件，撤诉1件，发回重审6件，其他1件。

    2010年，我院共受理民商事再审案件69件，其中抗诉29件，我院提级或决定审理14件，上级法院指令或发回26件。办结69件，其中：维持16件，改判16件，调解6件，撤诉4件，发回重审6件，其他21件。

    2011年，我院共受理民商事再审案件49件，其中抗诉13件，我院提级或决定审理12件，上级法院指令或发回24件。办结49件，其中：维持21件，改判12件，调解4件，撤诉3件，发回重审9件。

    2、民事再审案件呈现的特点

    （1）民事案件再审发改率较低。据统计，2009-2011年，我院民商事再审案件的年平均发改率为38.85%，且这部分案件大多为检察院抗诉案件。也就是说，代表国家行使法律监督权的人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉、要求人民法院改判纠错的案件中，最终经再审审理认定予以发改的仅占3成左右。改判率偏低，说明检察院抗诉的准确率偏低，也预示着法院与检察院在对原审裁判是否“确有错误”问题上的认识与把握尺度不一致。不该抗诉的提起抗诉，很容易浪费原本有限的司法资源。

    （2）民事再审案件结案方式呈现多元化。民事案件调解、撤诉等结案方式在司法实践中运用较多，但是总体上讲，调撤率不是很高，需要加大调解力度。

    （3）法院的生效裁判确实存在一些问题。2009-2011年，我院共审结民事再审案件173件，其中改判、发回重审案件66件，占再审案件结案总数的38.15%，表明法院的生效裁判在一定程度上说确实存在一些问题。

    3、民事再审案件改判、发回重审的原因分析

    从民商事再审案件中的改判、发回案件中发现和总结出一些规律性的东西，以便于提高案件的质量，我们从再审改判、发回重审案件的成因进行了解剖、分析。归纳起来，大致有以下几个方面：

    （1）认定事实方面存在的主要问题有：再审期间事实方面出现了新情况；对讼争标的计算有误；认定事实简单化；对证据的综合分析判断发生失误；对单一证据效力判断有误；判断证据的内容和含义不当。

    （2）适用法律方面存在的主要问题有:对法律及法律概念理解不准确；综合分析判断不够；法律关系认定出现偏差；法律解释的规则、方法、理论运用不当；机械适用法律；当事人承担责任的比例分担不当。

    （3）法律程序方面存在的主要问题有：遗漏当事人；当事人不具适格主体；超出（遗漏）诉讼请求判决；举证责任分配出现偏差；法律文书制作不规范。

特别需要指出的是，裁判文书中较为普遍地存在事实认定透明度不足、证据取舍随意性大、说理论证不透彻的现象和问题。特别是“本院认为”这一部分，很多文书只是简单叙述当事人的哪些主张和证据应予认定、哪些主张和证据不予认定，没有充分引用相关法律和司法解释的规定论证为什么认定、为什么不认定，对当事人的主张不予支持的只是简单地交代一句“没有事实依据或（和）法律依据”，往往让当事人不明就里、不知所云。这样裁判的结果很容易导致胜诉的当事人不知道为什么胜，败诉的也不明白输在哪里，这恰恰也是当事人不断申诉、上访的一个重要原因。

    三、主要做法

    （一）认真贯彻落实民诉法的修改精神，确保民商事案件申请再审渠道畅通

    自2008年4月1日修改后的民事诉讼法实施以来，由于民商事案件申请再审属法定程序且门槛大大降低，导致民商事申请再审案件大幅上升。为应对申诉复查案件大幅上升的局面，院领导及时选调审判人员，充实申诉复查力量，现我院立案二庭复查组配备4名审判人员和1名书记员，确保民商事案件申请再审案件能够及时、高效、有序运转。

    （二）在审查程序中多措并举化解矛盾纠纷，服判息诉工作卓有成效

    我院在民商事申请再审案件的审查程序中，认真贯彻以人为本的科学发展观，坚持“三个至上”的宗旨，自觉树立大局意识、责任意识、为民意识，把当事人罢访息诉作为申诉复查工作追求的最终目标，努力化解了一批难案、骨头案，维护了社会稳定，取得了法律效果与社会效果的统一。我们的具体做法是：1、把调解工作纳入复查案件的必经程序。在复查程序中积极运用调解手段化解争端，不断创新调解方式，丰富调解手段，在努力实现案结事了上下功夫；2、完善多元化矛盾纠纷解决机制。加强司法调解、人民调解、行政调解和其他非诉调解的衔接配合，努力从根本上化解矛盾；3、推进司法听证制度。对疑难案件、有不稳定因素的案件、长期上访缠诉的案件以及涉及当事人或者案外人重大权益的案件实施听证审查；4、深化判后答疑工作。坚持裁判后六个月内的初访由原合议庭接待答疑，由原承办法官和信访法官共同接待来访当事人。同时，落实审判公开原则，驳回的文书制作规范答疑内容，从法律条文、事实认定、裁判结果、诉讼程序等方面，对当事人进行疏导解释，增进当事人对判决的理解，从而服判息诉。

    （三）进一步加强制度化建设，申诉复查工作有章可循

    近年来，我院高度重视制度建设，就规范司法行为、加强制度建设进行了不懈的探索、努力和实践，先后出台了《案件审判流程管理规定》、《立案工作规范》、《信访接待再审立案审查工作规范》等规章制度。作为公信廉政建设年的一项重要规范之一，立案庭负责起草了《申诉程序立案规范》、《关于申请再审、申诉再审审查程序中加强息诉工作的意见》等制度。通过制度建设的不断完善，及时纠正和解决了暴露的突出问题，初步形成了用制度管人管事的长效机制。继续完善重大案件沟通制、敏感案件评估制、集团性案件预案制、疑难案件合议制、民生案件特惠制、普通案件快捷制、二审案件移送专管员制、全过程廉政承诺制度等多项立案受理和审查把关制度，工作效率和质量有了进一步的提高，较好的维护了当事人的合法权益。

    （四）严把案件质量关，认真审查每一个申请再审案件

    我院近几年案件数量虽然整体呈下降趋势，但案件绝对数量仍然偏多。这些案件几乎涉及民商事的所有范围，既有当事人申请再审，也有案外人提出再审申请，还有人民检察院提出的检察建议。确保案件审查质量，是一个十分重要又存在相当难度的问题。我们始终坚持做到对符合再审条件的案件坚决及时立案，对原裁判错误的，坚决依法改判；对原裁判有瑕疵的，坚决依法纠正；对当事人有合理的诉求，生活又特别困难的，积极协调有关部门解决；对当事人的诉求没有法律依据的，做好说明解释工作。积极依靠党委政府的关心支持，大力加强司法救助工作，特别是做好对老人、妇女、儿童、残疾人等特殊群众以及下岗职工群体、受灾害事故影响群体等当事人的司法救助工作，解决这类弱势群体的基本生活保障。

    为了切实维护申请人的合法权益，我们对当事人申请再审的案件始终坚持做到四个“一律”：

    申请符合法定条件、申请材料齐全的一律受理并编号后移送相关合议庭进行审查。凡是应当受理的当事人申请再审的民事案件，我们编号为“民申字”或者“民监字”，案件交由立案二庭进行审查；行政案件，编号为“行监字”后移送行政庭审查处理；刑事案件编号为“刑监字”，由立案二庭审查。对于宜昌市人民检察院抗诉的案件，编号为“民抗字”后直接移送审判监督庭再审。

    对需要调卷审查的案件一律调卷进行审查。为了尽可能做到全面、客观、准确审查，我们在实际工作中对申请再审的案件需要调卷审查的均坚持做到调卷审查，努力防止审查走过场的现象出现。特别是当事人反映激烈、可能导致当事人之间矛盾激化的案件，我们更是慎之又慎，认真审查原诉讼卷宗中的每一份材料，从法律规定、案件事实、证据等各方面回答当事人提出的各种问题，尽力让当事人息诉。

    对所有案件当事人一律采取面对面方式进行接触、调解、说服，努力取得当事人对再审案件的支持。我们要求，对所有案件，承办人都必须和当事人各方见面，当然可以根据案件情况决定开庭审理，或者采用听证方式，也可以采用询问方式。接触了当事人，才有可能了解他们对案件的真实想法，也才有可能在审查过程中做调解工作。民事案件说到底是人民群众内部纠纷，我们坚持做到和当事人见面，可以让当事人有说话的机会和平台，有反映问题的渠道和途径，在一定程度上使得当事人能够增加对我们工作的信任感，在当事人的申请即使被驳回的情况下也能够服判息诉。从最近三年的民事申请再审案件反馈的情况看，当事人的再审申请被驳回后，缠访、闹访的情况大为减少。

    所有复杂、疑难案件一律经过专家组或者审判委员会讨论决定。合议庭对案件存在重大分歧，或者虽然意见一致但庭长、分管院长不同意合议庭意见的，我们采取合议庭评议后报专家组讨论的办法。专家组形成一致或者多数意见的，合议庭应当再次合议，合议庭仍坚持原意见的，则报请院审判委员会讨论决定，由审判委员会讨论并作出决定后合议庭必须执行。由于申请再审案件本身存在生效裁判有错误的可能性，我们采用这种相对限制合议庭权利的方式进行审查，客观上能够最大限度保证案件审查的质量、保证再审审查裁判文书的准确性。

    四、目前存在的主要困难和问题

    由于申请再审程序的特殊性，导致很多案件在审查过程中都不同程度的存在困难和问题，进而在实质上影响到案结事了、让当事人服判息诉的初衷难以实现。主要体现在：

    （一）送达难

    根据法律规定，人民法院对申请再审人的申请立案审查后，应当向对方当事人送达民事申请再审案件受理通知书、再审申请书副本、开庭传票（询问通知书、听证通知书）等材料，作出裁判后也必须向各方当事人送达。但是，大部分案件特别是已经履行（执行）完毕或者正在执行中的案件，要找到被申请人十分困难，即使找到了，这些人对再审的态度一般都比较激烈，往往是既不签收法院送达的材料和文书，也不配合法院开庭（询问、听证）工作。在被申请人不配合的情况下，开庭等工作基本上流于形式。

    此外，由于近几年人员流动更加频繁，部分案件的当事人住址、联系方式经常变化，我们根据申请人提供的信息以及从原卷宗档案中记载的信息根本无法联系到对方。在这种情况下，我们只得采取公告送达的方式送达。公告送达虽然不违反法律规定，但实际操作中必然导致两个问题，一是审查时间延长，二是缺席审查对案件再审审查本身具有消极影响。

    （二）开庭难、调解难

    一般来讲，申请再审的当事人都是在原诉讼中处于不利地位的一方。由于在原诉讼中当事人之间本身就存在矛盾，判决生效后在再审程序中做当事人特别是胜诉方的工作十分不易。分析原因，由于当事人之间的纠纷导致了诉讼，当事人双方已经撕破脸皮，再要他们坐在一起友好协商有一定难度。而且还有一个问题，如果法院经审查认为被申请人必须到庭（有的案件在一审中，当事人根本没有出庭而只有双方的代理人参与诉讼），由于是申请再审，在被申请人拒不到庭的情况下能否拘传并无规定，使得法院在这个特殊程序中可采取的强制措施相当有限，无法保证对案件进行全面有效的审查。

    （三）婚姻纠纷财产处理难

    个别婚姻案件，婚姻双方当事人涉及到离婚、子女抚养、财产处置等纠纷。同时，其中一方又涉及与第三方非法同居而产生财产纠纷等问题。在案件处理中，由于合法婚姻和非法同居、重婚等多重关系并存，财产交织混同，在认定夫妻共同财产范围、保护合法婚姻关系中无过错方的合法利益、依法保护第三方合法权益等方面存在一定难度，在程序上也难以取舍，因为程序的先后顺序不同，结果也不同。

    （四）当事人缠诉现象较为普遍

    根据法律规定，我院二审终结的民事案件，当事人不服的依法一般只能向湖北省高级人民法院申请再审。但是，很多当事人根本不理会法律的规定和我们的解释，经常提出诸如到省院要费用、路途远等理由，要求我院按院长发现的方式启动再审程序，或者代转申请材料。极少数人不按正常途径向上级法院申请再审，长期在我院缠访、闹访。还有少部分案件被上级法院复查驳回其申诉，或者上级法院已经信访终结，但仍长期在我院缠访。

    （五）申请人有意规避法律的问题较多

    我国法律规定，对普通民商事案件实行两审终审制。由于一审裁判后，当事人不服提起上诉一般都要预交上诉案件受理费，同时还需要支出差旅费等费用，更需要耗费一定的时间，二审程序才可能走完，而且二审结果不一定是上诉方需要或者理想的结果。因此，相当多的当事人在一审裁判后，即使一审裁判对其不利或者明显有错误也不上诉，一旦裁判文书生效（包括执行时收到执行裁定、执行通知）马上申请再审或者提请检察机关抗诉。虽然法律不能要求当事人在一审裁判后不服必须提起上诉，也不能禁止申请人的上述取巧行为，但申请人的这种行为的确存在有意规避法律的嫌疑。按现有法律规定，申请再审不需要预交诉讼费用，也不排除有的申请人有案件能够翻过来最好、翻不过来也无所谓的思想，人为导致申请再审案件数量的增加。我们在审查中发现，有些案件完全可以通过二审程序纠正一审裁判的错误，但申请人不上诉，坚持申请再审，钻法律的空子。

    五、几点建议

    （一）法律规定与司法实践存在一定冲突，建议进行必要修改

    最高人民法院《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》第二十四条规定：当事人自愿达成和解协议，当事人申请人民法院出具调解书，人民法院应当裁定再审并制作调解书。该条款为审查程序中当事人达成和解，人民法院根据当事人的申请制作调解文书提供了法律依据，但该条款同时规定人民法院裁定再审并制作调解书的前提还必须是“能够确定申请再审事由成立”。实践中，常会遇到虽然再审申请人的申请再审事由不成立，但在审查程序中经法院主持当事人达成和解协议，而当事人又不愿以执行和解方式结案后撤回再审申请，要求法院出具调解书的情形。在此种情况下，仍坚持引用二十四条的规定以申请再审事由成立裁定再审后制作调解书显然不当；如果以法院出具调解书有法律障碍为由，简单以当事人申请再审事由不成立驳回再审申请则会导致法院前面所做的调解工作前功尽弃，不利于当事人服判息诉。对此种情况下法院该出具何种法律文书目前无据可循，建议最高法院在今后的司法解释中能够出台相关规定。

    （二）对再审申请人同一案件的申请次数作出限制

    最高人民法院《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》第三十一条规定：再审申请被裁定驳回后，申请再审人以相同理由再次申请再审的，不作为申请再审案件审查处理。反推该条款，如果申请再审人的再审申请被裁定驳回后，以不同理由再次申请再审的，则人民法院仍应作为申请再审案件受理。审判实践中，我们遇到过有申请再审人的再审申请被裁定驳回后，即使申请理由明显不能成立，但仍以不同理由反复申请再审的情况。对此类案件人民法院如果重复作为申请再审案件立案审查，不仅易造成当事人滥用申请再审权，而且浪费审判资源，影响司法权威。建议最高法院在今后的司法解释中能够出台规定对再审申请人对同一案件的申请次数作出限制。

    （三）送达时间应当合理设置

    《民事诉讼法》第一百八十条规定，当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料。人民法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。这个规定有利于促使法院及时送达、审查并作出裁决，对案件审查期限进行限制性规定是必要的，但在实际工作中严格遵守这条规定很不现实。主要理由是：1、工作人员在接到申请人的材料后有一个审查的过程，当事人提交的材料是否齐全、是否符合法律规定，材料补充、收集、辨别都需要时间；2、对于比较复杂的案件，往往需要调卷后进行审查，而调卷也需要时间。特别是宜昌处于山区，有时调卷即耗费半个月甚至一个月；3、对方当事人人数众多，又不在一个辖区，五天之内送达几乎是不可能做到的；4、根据申请人提供的联系方式无法联系对方当事人；5、其他客观原因无法及时送达。

    考虑到实际工作中的现实情况，我们认为对申请再审案件的送达期限应当合理设置。对于立案申请材料审查、调卷等前期工作必需的时间应当在相关时限规定中予以扣除，或者适当延长送达期间。

作者单位：宜昌市中级人民法院