一、潜龙勿用——潜江市重点领域第三方调解组织建设及工作情况(潜龙勿用出自于周易乾卦的象辞:初九,潜龙勿用。隐喻事物在发展之初,虽然有发展的势头,但是比较弱小,所以应该小心谨慎)

    （一）潜江市基本情况

    潜江，地处江汉平原腹地，境内有全国十大油田之一的江汉油田和由16个国有农场组成的农场群。全市国土面积2004平方公里，其中耕地67394公顷，人口101万（其中城镇人口48.8万人）。辖15个镇、场、办事处、1个省级经济技术开发区和6个管理区。1994年被列为省直管市。多次被评为全省经济综合实力十强市。在2011年“中国排行榜·2011中国十大最具幸福感城市”排行榜中位居全国第五位。

    （二）社会矛盾及化解情况

    近年来，随着潜江经济社会快速发展，医患、交通事故、劳动争议、征地拆迁、环境保护等具有行业性、专业性特点的矛盾纠纷时有发生，并已成为影响当地经济发展、社会和谐稳定的热点、难点问题。社会矛盾呈现以下特点：

    1、潜江市法院的数据表明：矛盾纠纷呈上升趋势。随着农业产业结构调整和以农民为工作主体民营经济的蓬勃发展，以及经济交流的日益频繁，各类矛盾纠纷的数量呈上升趋势，从潜江市法院受理的案件可见一斑。2010年潜江法院共受理各类民商事纠纷案件1022年，调解结案427件，调解率42.23%，其中医患纠纷5件，交通事故责任纠纷96件，劳动争议案件33件；2011年共受理各类民商事案件1222件，调解结案516件，调解率43.43%，其中医患纠纷12件，交通事故责任纠纷219件，劳动争议39件（见附图）。

2010—2011年重点领域案件数

2010—2011年民商事案件调解率

    2、潜江市人民调解的数据表明：矛盾纠纷向多样化发展。2010年至2011年，潜江市司法局统计的各类人民调解委员会今年共受理民间纠纷2507件，调解成功2268件。两年调处的重大疑难案件（有文书和卷宗的）共371件（2010年172件，2011年199件），其中人身损害赔偿纠纷2010年93件，2011年57件；交通事故人身损害赔偿纠纷2010年19件，2011年10件；医患纠纷2010年19件，2011年23件，劳动争议案件2010年7件，2011年9件。2011年纠纷类型还扩展到建筑、教育、环境污染、物业纠纷等领域。

2010—2011年人民调解组织调解重要领域案件情况

    3、对乡镇法庭和司法所的调研表明：矛盾纠纷处理的疑难化、复杂化程度增加。社会变革的加快和社会结构的变化表现在纠纷上，出现的多类型、多元化和复合化的特点，决定了对其调处的疑难化。一是认定性质难。在基层我们了解到，现在许多纠纷时间迁延几十年，多重矛盾交织，只有具备一定的文化、社会、经济、政治、法律、政策知识，才能正确认定纠纷的内容和性质，正确区分主管部门。二是调处难。复合化的纠纷，其内容涉及面广，单靠一个部门难以奏效，有些纠纷的处理需要多个部门的协调，因此才产生了潜江的“1+4”模式。三是矛盾化解难。因矛盾纠纷激化而引发的集体上访或群体性事件近年来有增无减。

    （三）行业性第三方人民调解组织建设情况

    潜江市在2004年建立完善各区、镇、场建立人民调解委员会的基础上，于2006年成立市人民调解中心，并在其运作方式上进行大胆尝试和创新。2011年湖北省委办公厅、省政府办公厅制定下发《关于加强行业性专业人民调解委员会建设的意见》后，潜江市两办随即下发了《关于加强行业性专业人民调解委员会建设的意见》，对专业性调解组织建设工作，潜江市坚持依法组建、政府主导、便民利民、循序渐进、开拓创新的原则建立，按照司法部专业调委会建设“五有”（有标识牌、固定工作场所、印章、调解和回访记录、统计台帐）、“六统一”（标牌、印章、标识、程序、制度、文书统一）和“四落实”（组织、制度、工作、报酬）的要求和标准建设。从潜江市司法局今年11月底对各行业性专业人民调解委员会的检查看，潜江市卫生、公安、教育、人力资源和社会保障、国土、住建委、环保7个部门应在2011年9月30日前设立专调委。目前从形式上看，上述单位均已经建立机构，专调委共聘请了专（兼）职人民调解员或首席调解员39人，建立了134人的专家库，目前已经开展各项工作。由于这项机制刚处于起步阶段，实际处理的案件非常少，这种机制在实际工作中作用的发挥状况还有待检验。

    二、李代桃僵——潜江市重点领域第三方调解实质是行政调解或行政联合调解

    对于矛盾纠纷采用调解的方式解决，从调查问卷的情况看，人民群众是欢迎的。从我们考察的潜江市人民调解案件的卷宗看，调解形式多样多元，没有固定的模式，调解过程中为缓和矛盾，不去追求甚至忽略或隐瞒事实真相，着重于双方实质利益的衡量（在交警事故大队参与调解的退休干部谢从彪总结利益衡量为：“活人照顾死人、强者照顾弱者、集体照顾个人”），以化解矛盾、解决问题为目的。这种调解方式的好处是，双方若在调解下达成协议，那么这个纠纷便告终结，不再有上诉、迟延、继续的费用开支或未知的风险，双方可以继续推进关系。调解与诉讼不同之处在于，诉讼着眼于过去，调解更强调未来，这样的调解协议对仍然想继续保持某种关系的当事人来说尤为重要，也使得这种纠纷解决机制具有更多优势。在类似潜江这样的地方，社会处于熟人或半熟人的情况下，这一纠纷解决机制更能体现解决纠纷的功能与面向未来的功能。从潜江的调查可以看出，调解所发挥的作用明显，尤其是和信访部门联合办公的潜江市人民调解中心，所起到的作用有目共睹，得到了当地党委政府的高度评价，该单位也被明确为正科级单位，有5名公务员编制，负责人陈晓梅同志也被评为全国的金牌调解能手。

    《中华人民共和国人民调解法》第三十四条规定：乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。作为人民调解组织的形式之一的第三方调解组织，应该都是第三十四条规定设立的机构，我们在潜江市调查的组织大多是行政机构设立或依附于行政机构设立，人员主要由行政机关干部充任，行政色彩浓厚。具体情况如下：

行业 工作范围及职能 组成人员 案件数量 需要说明的问题

交通事故 重大交通责任事故 事故处理大队的干警和2名法律工作者、1名退休干部 每年300多起重大事故中，人民调解的30多起其余均由交警自行进行事故调处 大部分案件交警出面调解，团市委12名志愿者参与工作

医患纠纷 重大医患纠纷 卫生局医政科科长1名、人事科科长1名、律师1名，加上各医院的医护人员组成 每年100起左右 工作人员经常被骂和受到人身威胁，人民调解员不愿意参加

劳动争议 劳动人事及雇员损害纠纷 与劳动争议仲裁院两块牌子一套人马 每年150起左右仲裁案件 认为机构重叠，没有设立必要，没有采取人民调解的方式处理案件

征地拆迁 投诉 国土局干部多名 16件 主要是督促及时把征地补偿款发放下去

环境保护 信访、投诉、调解、应急 环保局信访中心的工作人员 处理投诉427件没有一件用人民调解方式 担心群众找环保局行政赔偿。环保局信访工作为全国先进

学生伤害 校园伤害案件 8人，分别为教育局3名公务员、1退休的老校长、2名律师和2名学校领导 今年无案件

房建 建筑质量、房屋安全、建筑工地伤亡等问题投诉 住建委、房管局各2名公务员，建筑设计院、监理公司各2名人员参加 今年受理12起，已经调解9起，当事人比较满意 没有行政部门的管理职能作后盾，协议就没有约束力，不可能得到执行，当事人也不会接受

潜江市人民调解中心 咨询、调解重大疑难案件、督办领导关于信访的批示、指导各乡镇的人民调解、维稳 定编的行政机构，5名公务员，实际在岗4人，聘请以钱养事人员2人 每年调解30起左右，接受咨询700人次，协调律师参与信访接待200余次 和信访办一起办公。中心负责人陈晓梅为全国先进，金牌调解员，善于处理重大复杂问题

各乡镇民调 1+4模式（1名乡镇党政负责人+司法行政、公安、综治办、信访组成联合处理小组）开展工作、指导村居人民调解 1名司法所长和若干名法律服务所人员 今年共受理民间纠纷2507件，调解成功2268件 法律工作者参与，但收取一定的工本费，并在案件进入诉讼后担任代理并收取代理费，成为他们担任诉讼代理的前置

    从我们深入调查走访了解的情况看，潜江市成立的七个行业性第三方调解组织，以及潜江市人民调解中心、各乡镇司法所主导的人民调解，在人民调解的群众性、自治性、民间性上均体现不足，反而是调解人员构成的行政性、调解组织形式行政主导或行政主导下的联合性、出具调解文书形式的人民调解性、调解结果以行政管理手段对调解对象的约束为保障和后盾的行政职权性等特点明显，实际是一种人民调解形式下的行政调解，或者说是行政调解复合人民调解的调解。

    三、种豆得瓜——潜江市开展行业性调解工作的启示

    社会管理得好不好，不在于是否存在矛盾冲突，而在于能否很好地容纳和化解矛盾冲突。当前各种社会矛盾错综复杂，日趋尖锐，稍不留神或者处理不当，就会成为不可预知的影响社会和谐稳定的隐患，正确分析和把握主要矛盾，它不仅是理论问题也是实际问题，复杂和突出利益如何有效化解也考量一个地方的领导才能。我省经济社会快速发展的同时，一些具有行业性、专业性特点的矛盾纠纷凸显，并已成为影响我省经济发展、社会和谐稳定的热点、难点问题。为此，省委要求各地探索成立行业性调解组织予以应对，但白猫黑猫，抓住老鼠的才是好猫，潜江的调查告诉我们：

    （一）应大力加强行政调解或行政联合调解工作

    行政性纠纷解决机制具有特殊的价值和功能，在当代多元化纠纷解决机制中是一个不可或缺的环节。例如，环境污染诉讼往往举证艰难、旷日持久，这种局面下的潜江市环境保护部门面对环境污染投诉和纠纷，积极介入、及时解决，加强行政监管、行政裁决和行政处罚的职权和职责，结合第三方调解的形式所赋予的解决民事纠纷的职权，处理了427件投诉和纠纷，效果很好。还有在解决拖欠建筑行业农民工工资的问题上，潜江市劳动部门积极介入，远远比诉诸司法更为高效、经济，对农民工权益的维护效果更好。在目前的社会环境下，对矛盾纠纷大家避之唯恐不及，行政机关也存在为了摆脱矛盾，一味降低行政机关的纠纷解决职权和职责，将纠纷推给专业的司法或民间的人民调解的倾向，实际上不仅不会带来行政的权威和维稳的积极效果，反而会使民间纠纷的处理积重难返。从上面的分析可以看出，潜江市利用行业性第三方调解组织建设的契机，加强行政机关纠纷解决的作用，运用人民调解的元素和模式，快速、简便的解决了大量纠纷，效果不错，深受群众欢迎，为潜江市的和谐发展作出了积极贡献。潜江市不论是调解中心还是各个行业的调解组织，还承担：排查、受理、调解特定行业（领域）矛盾纠纷；接受当事人咨询，通过调解宣传国家法律、法规和政策，引导教育公民遵纪守法、尊重社会公德，开展纠纷预防工作；协助地方政府化解社会矛盾纠纷等职能。鉴于其取得的良好的社会效果，有必要大力加强行政调解或行政联合调解，服务群众，取信于民。

    （二）建设县（市）一级的调解中心，指导人民调解和行政调解

    根据省委办公厅鄂办发〔2011〕8号“专业调委会可单独建立也可联合建立”的原则性意见，在县一级成立统一的人民调解中心，指导各村、居和其他机构设立的人民调解委员会，有利于整合资源，形成合力，起到协调社会关系，化解重大的矛盾纠纷，应对社会风险，保持社会稳定等作用。观察潜江市的人民调解中心，还起到了另外四个作用：一是组织开展矛盾纠纷排查，指导、协助村（居）调委会的调解工作，做好矛盾纠纷的调处和分流。调解中心在整个纠纷调处体系中处于枢纽地位，全面掌握矛盾纠纷的发展动态，及时开展指导和协调工作。二是主持协调相关职能部门，妥善处置各类疑难复杂纠纷，形成统一调解的方案，避免在工作过程中因多头调解使工作处于被动，保证整个调解工作有序进行，充分提高工作效率。三是受理、调处主要领导批示案件和政法机关委托案件，既减轻政法机关因案件增长带来的办案压力，又借助政法机关的公信力，树立提升调解中心的权威。四是协助政府接待群众来访，共同化解、缓解矛盾，节约政府行政资源，使政府有更多的人力、物力和财力投入到改善民生、发展经济的工作中。这种良好的社会管理机制有必要在全省推广。

    （三）在医患纠纷等领域推进第三方调解工作

    由于卫生行政部门管理的医疗机构大部分是事业单位，实际上对医疗人员也承担管理责任，在老百姓眼里也是“国家工作人员”、“吃公家饭的”，卫生局出面解决医患纠纷中立性表现不够。加上医患纠纷发生时医患双方信息和地位的严重不对称，患方出现人身伤亡时，个人和亲属身心受到的伤害非一般的纠纷可以比拟，矛盾容易激化形成激烈对抗，给社会稳定和正常的医疗秩序带来冲击。在事故原因鉴定方面，社会上普遍存在一种说法，认为医学会组织医疗事故技术鉴定，只不过是兄弟给兄弟做鉴定，其鉴定结果难以让患者家属信服。医疗纠纷走司法程序，时间长、成本高，而患者往往是弱势群体，医疗事故举证难，官司胜诉率低。医疗自身的高度专业性以及医疗技术鉴定机构身份的尴尬，一直影响并导致现有的法定途径也无法有效解决一些医疗纠纷。在这种情况下，必须建立行业性第三方调解组织，解决行政调解的中立性不够的问题，同时用专业性的行业性第三方调解组织出面调解，迅速、及时的化解这些纠纷。

    （四）在服务与管理相结合的交通警察、环保、住房与建设委员会、人口与社会保障、国土等部门，可建立行政调解为主体，含有人民调解性质的调解组织，开展调解工作，化解社会矛盾，并利用行政管理权对有关对象进行约束，确保调解协议的落实。这样做既方便群众，又有效率，还可以加强对社会管理

    四、飞龙在天——对调动社会力量参与化解社会矛盾，加强重点领域第三方调解组织建设的思考（飞龙在天是周易乾卦五爻的爻辞，以龙飞在天上，对应于人事便是说事物最好的状况）

    第三方调解组织作为人民调解的一种类型，由于它的民间性和草根性，对社会矛盾纠纷存在三个作用：一是对案件进行过滤。大量标的小、简单、熟人社会的案件的调解，实际上起到了一个社会矛盾的第一道防线的作用；二是对当事人的感情由激烈冲突到减缓和减弱的导引作用。正是由于这种调解参与人员的利益无涉和民间、使用语言的白话化、调解环境的非剧场化和程序的简便，很容易拉近利益冲突各方感情上的距离，达到调解的目的，即便是调解不成，也可以缓和双方的情绪，为下一步的冲突解决创造条件；三是社会动荡到稳定的减震作用。由于调解将无序的冲突引入了一种解决的范畴，本身就对这种冲突的社会影响进行了约束和规范，对由此可能引起的社会动荡起到了规制。由此，我们必须大力发展人民调解组织，并为这种第三方调解组织的建立进行一些基础性建设，为社会的长期稳定和法治社会的建设贡献力量，为此建议：

    （一）工会、妇联、律协等群团组织因为中立性强和维权性质突出，成立相应的调解委员会公信力强，对化解矛盾纠纷比较有利

    我国的工会、妇联、律协等组织本身就是维权组织，他们具有：中立性优势——使他们在协调社会关系、疏导群众情绪、处理矛盾纠纷、提供法律咨询时，其观点往往比处于矛盾纠纷中的其他国家工作人员更具有中立性、客观性。专业性优势——由于长期的维权，使他们在解决一些涉法涉诉信访疑难案件中可以提出建设性的法律意见，发挥独特作用。群众性优势——这些机构不直接和固定的利益体交往，在工作过程中又广泛接触社会各阶层群众，其触角深入到社会的方方面面，其群众性优势，可以使其较早、较好地了解掌握社情民意，了解掌握群众的诉求。由于具有以上三种优势，在某些社会矛盾化解中由工会、妇联、律协等人员出面可能更容易被群众所接受、所信服。因此，要更加重视组织、引导这三支队伍参与社会矛盾化解工作。

    （二）培育群众自治组织和行业自治组织，让这些组织参与解决组织内外的纠纷

    我们现在的问题是对自治组织一管就死，一放就乱，应当改变过去的模式，培育群众自治组织和行业自治组织。当社会成员广泛参与到各正当自治组织的活动时，不仅可以充分彰显他们在社会管理中的主体性，直击一般社会问题产生的根源，还能进一步提升他们的自我管理意识，促进社会管理整体水平的提升，减少社会矛盾的发生。目前，我们还要逐步发挥各类社会组织在利益表达、提供服务、自我管理等方面作用，培育社会自治能力。应鼓励、激发、合理引导这些组织的管理热情、提高他们对社会事务的参与程度和管理水平，从而使之成为创新社会管理的重要环节。

    （三）充分发挥法律框架内法院、仲裁委的作用，培养公民的法律意识，使所有的纠纷在法律的导引下解决，才是社会走向和谐发展的唯一出路

    在现代社会中，诉讼是一种十分重要的纠纷解决方式，但是从相对数量上看，只有很小比例的纠纷是通过诉讼方式解决的。也就是说，在纠纷解决的金字塔中，从纠纷演化的阶段上看诉讼处于顶层，通常是穷尽其他救济手段无效之后才选择诉讼；而从事件的数量上看，诉讼案件处于塔尖，只占很小的比例。这是因为，一方面，由于诉讼的正规化程度很高，导致社会成本的耗费也很高，所以一个社会无法承受大量的纠纷都通过诉讼解决的资源负担；另一方面，通过少数案件的审判可以昭示法律的要求，可以给社会公众以法律有国家强制力保障执行的信心，于是，大量的纠纷就可以参照司法判决进行协商解决，人民调解在有效化解纠纷和把关口前移的纠纷解决过程中扮演着重要角色。但审判具有的辐射效应，其所确立的价值和规范，对其他纠纷解决机制具有的指导意义，也不该忽视。只有法律越健全，审判越有权威，非诉讼纠纷解决机制的效果才越明显。我们在潜江的调研过程中，几乎所有参与座谈的人员都谈到2009年一检察官交通肇事后，迫于某种压力，调解赔偿被害人家属近百万的例子，并证明这种调解对社会秩序、法律标准和现实生活中非正常死亡案件带来的冲击和处理难度，从一个侧面也说明了调解这种纠纷解决机制在具体案件处理中的反法制倾向。也只有通过制度化并经世界各国形成共识的审判和仲裁等机制，法律的含义和价值才能得以生动明确地解释和张扬，才有助于法治社会的建立。

作者单位：宜昌市中级人民法院