一、《规定》出台的背景

    行政诉讼制度建立以来，各级人民法院认真履行职责，积极开展行政审判工作，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，支持和监督行政机关依法行政，推进法治政府的建立，促进依法治国进程发挥了积极作用，做出了重要贡献。但不容讳言，行政诉讼制度自建立之日起就一直步履艰难，个中原因复杂而单纯。说复杂，有国际的国内的、有体制的机制的、有法院内部的法院外部的、有法律传统的法律文化的法律意识的等等。说单纯，就是一条，强大的行政权与相对弱势的司法权之间的博弈、平衡与取舍，行政权既想摆脱司法权的监督而又必须依赖司法权的支持，司法权既想摆脱行政权有形或无形的干预与压力又想取得行政权的承认与支持。双方之间既相互吸引，又相互排斥，交织纠缠。最终，行政诉讼制度被异化，被置于尴尬境地。行政诉讼“原告就被告”管辖原则便是弊端之一。

    但毕竟历史潮流势不可挡，依法治国伟大进程势不可挡。时代的进步,形势的发展，人民群众的期待，呼唤改革，呼唤创新，呼唤突破。行政诉讼“原告就被告”的管辖原则已不能满足人民群众日益增长的司法需要，必须进行改革。

党中央、国务院明确要求：“积极稳妥地推进行政诉讼改革，通过探索完善行政案件管辖制度改革措施，保障人民法院依法独立公正地行使审判职能”。第五次全国行政审判工作会议强调：“要积极推进行政案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障”。最高法院《二五改革纲要》中也提出“改革和完善行政案件管辖制度，从制度上排除干预行政审判的各种因素”。在此背景下，《规定》得以出台。

    二、《规定》的主要内容

    在《规定》颁行之前，我国行政审判程序的主要法律依据是《行政诉讼法》和最高法院《关于执行〈行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《规定》作为司法解释，没有突破《行政诉讼法》的相关规定，只是作了进一步的明确和细化。《规定》虽然总共仅有十个条文，但涉及的内容却很丰富。主要有以下几方面：

    （一）进一步明确了中级人民法院行政一审案件管辖范围

    《行政诉讼法》第14条规定，中级法院管辖下列第一审行政案件“确认发明专利权的案件；海关处理的案件；对国务院各部门或省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；本辖区内重大、复杂的案件”。《解释》第8条对上述第14条规定的“本辖区内重大、复杂的案件”进行了明确，具体为“1、被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；2、社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；3、重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；4、其他重大、复杂案件。”《规定》第1条对《解释》上述规定中的第1项又作了进一步明确，其他3项没有变化，具体规定是“被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”，《解释》的上述规定第1项存在两个问题：一是“不适宜”的概念可操作性差，而且确定是否“不适宜”的主体不明确；二是许多以县级人民政府的名义办理不动产物权登记的案件实际都是政府职能部门的行为，这类案件存在的干扰并不严重，而且由于数量众多，都由中级法院作一审并无必要。应该说《规定》的规定更明确、更具体，更具有操作性。

    在理解和适用《规定》第1条第1项时，应当注意以下几点：第一，除了以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外外，其他以县级以上人民政府为被告的案件都由中级法院作一审，起诉人直接向中级法院起诉。第二，以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件是可以除外，并不是必须、一定除外，如果确属重大、复杂，中级法院也可以作一审。第三，对于有些以县级以上人民政府为被告的案件，如果中级法院认为指定到本辖区其他基层法院管辖，也能够保证公正审判，可以作为基层法院的一审。

    （二）有限承认起诉人的管辖选择权

    《行政诉讼法》和《解释》没有赋予起诉人对管辖的选择权，刑事诉讼、民事诉讼没有赋予公诉人、起诉人、被告人的管辖选择权。基于行政诉讼的特殊性，参考有些国家的现行做法，《规定》对起诉人直接向上一级法院起诉或要求上一级法院指定异地管辖给予了有限承认。《规定》第2条规定：“当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层法院不宜行使管辖权，直接向中级法院起诉，中级法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：1、指定本辖区内其他基层法院管辖；2、决定自己审理；3、书面告知当事人向有管辖权的基层法院起诉”。这条规定蕴涵以下几层含义，或者说在司法实务中注意以下几个问题：第一，起诉人可以启动提级管辖或指定管辖的程序。第二，起诉人启动提级管辖或指定管辖的理由为认为案件重大复杂或者认为有管辖权的基层法院不宜行使管辖权。这里面又有几个问题要注意，一是“认为”的主体是起诉人，而不是被告或第三人，也不是基层法院或上级法院。二是这里的“重大复杂”不是本《规定》第1条已经明确的几项重大复杂情形，如存在这些情形不存在提级管辖的问题，本来就必须由中级法院管辖，由中级法院作一审。三是有管辖权的基层法院不宜行使管辖权，这些不宜行使的情形主要有：多次经过行政协调的；当地干扰或阻力较大，下级法院依法裁判确有困难；下级法院参与当地政府或行政机关组织的联合执法后引发的；下级法院参与相关行政行为决策的；与下级法院有关的等等。第三，中级法院在收到起诉人的起诉状后必须在7日内以法定方式办理，不能久拖无果，也不能以非法定方式办理。第四，《规定》列举的三种方式的顺序安排，表明了一种取向，即中级法院在作出处理时，应当首选指定本辖区内其他基层法院，这是原则，也是通行方式，以打消起诉人的顾虑。其次如认为确有必要的可以决定自己审理。最后如果起诉人的起诉属常规性一般案件，被告所在地法院能够保证案件审理的公正与效率的，书面告知起诉人向有管辖权的基层法院起诉，以维护《行政诉讼法》地域管辖规定的权威性、严肃性和有效性，保持绝大多数案件的地域管辖秩序，不致于对《行政诉讼法》地域管辖规定造成根本性冲击和动摇。

    （三）充分保护起诉人的诉权

    《行政诉讼法》第42条规定：“人民法院接到起诉状经审查，应当在7日内立案或者作出裁定不予受理”。但实践中经常、反复、大量出现的是人民法院接到起诉状后以审查为名，长期不给起诉人任何书面、明确答复，既不立案，又不裁定不予受理，严重侵犯起诉人的诉权。因此，必须从制度设计上给予起诉人诉权更多而更有效的保护。《规定》第3条规定：“当事人向有管辖权的基层人民法院起诉，受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人向中级法院起诉”，并且中级法院应当根据不同情况在7日内作出处理。这条规定赋予起诉人在基层法院既不立案又不裁定不予受理的情况下向中级法院另行直接起诉的权利，填补了《行政诉讼法》规定的漏洞，既增加了起诉人的救济渠道和途径，为充分保护起诉人的诉权提供了制度支持，又从另外一个侧面为中级法院加强对基层法院的审判监督提供了制度支持，有利于中级法院加强对基层法院的监督，也有利于促进基层法院更加主动而自觉地依法保护行政起诉人的诉权。

    （四）进一步明确了指定管辖、管辖权移转的操作办法

    《行政诉讼法》第22条规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级法院指定管辖”；第23条规定：“上级法院有权审判下级法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件转交下级人民法院审判”。指定异地管辖是指依照法律的规定，有管辖权的法院不适宜管辖的第一审行政案件，经原告申请、下级法院提请或上级法院决定，由上级法院将案件指定到本辖区内基层法院管辖审理。管辖权的移转，是指经由上级法院决定或同意将案件管辖权由下级法院移交上级法院或由上级法院移交下级法院。《行政诉讼法》虽然规定了指定管辖、管辖权移转的制度，但由于操作办法不明确，导致司法实践中很少适用，没有起到应有作用。《规定》第4条规定：“基层法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级法院审理或者指定管辖的，可以报请中级法院决定”；第5条规定：“中级法院对基层法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区内其他基层法院管辖”。这两条规定，一是明确了指定异地管辖和管辖权移转的启动主体；二是明确了办理期限为7天；三是明确了办理责任；四是明确了办理结果。通过“四明确”，进一步畅通了指定异地管辖和管辖权移转的渠道，保证了指定异地管辖和管辖权移转的办理效果。

    三、指定异地管辖的相关问题

    指定异地管辖是《规定》的一大亮点和特色，也是将来司法实践中会经常遇到的问题。在具体操作过程中有以下几个问题要引起注意：

    （一）中间原则。根据《行政诉讼法》的规定，行政案件地域管辖的一般原则为原告就被告的原则，即一般情况下由被告所在地法院管辖。如发生在指定异地管辖情形，且原、被告不在同一辖区的，应尽量坚持中间原则，即既不指定被告所在地法院管辖，也不指定原告所在地法院管辖，以同时避免原、被告双方的合理性怀疑和担忧。

    （二）就近原则。据报道，最高法院在起草《规定》过程中就异地审理是否会给当事人带来不便，造成诉讼成本的增加进行过调查和征求意见，很多当事人表示，宁愿多跑几步路，也要寻求一个公正的判决。但尽管如此，指定异地管辖会给当事人特别是原告（因为被告都是行政机关）带来不便和诉讼成本的增加却是不言而喻和客观存在的。因此，指定异地管辖过程中应坚持就近原则，即指定距离原告较近的法院审理。

    （三）平衡原则。行政诉讼案件的一个重要特点就是不平衡，有的法院行政案件多，有的法院行政案件少，并且呈现特多特少的极端状况。平衡原则就是上级法院在指定异地管辖时要将辖区法院纳入全盘考虑的范围，注意掌握数量和种类上的平衡，以利于行政审判业务的均衡发展，稳定行政审判队伍，充分发挥审判资源的效能和潜力。

    （四）专业化原则。行政诉讼门类繁多，专业性强。上级法院应着眼全局和长远，可以考虑在辖区内建立相对固定的专业性合议庭，将同种类案件相对集中审理，以确保案件质量。

    （五）承办部门。承办部门是指指定异地管辖是由立案庭承办还是由行政庭承办的问题。行政案件的立案受理和管辖涉及的问题往往比较复杂，鉴于行政庭对受案范围和起诉条件的把握较为熟悉，对辖区法院的司法环境、案件数量和力量配置等情况更为了解，指定异地管辖应由行政庭提出建议。操作办法具体可以为，立案庭登记后，转行政庭提出审查建议，立案庭完成法律文书的制作后并送达当事人，这样既考虑行政审判的特殊性，又维护了法院统一立案，规范管理的体制。

    四、题外的话

    《规定》的实施必将推动人民法院行政审判业务的迅猛发展，也将在一定程度上加快依法治国的步伐，效果是多方面的、积极的、深远的。但同时也带来三个问题：一是基层法院的压力是减轻了，相对超脱了，但中级法院的压力却是大大增加了，矛盾集中了，中级法院怎么办？二是案件指定异地管辖了，行政干预是不是就没有了，管辖法院是不是就能够不受干预地依法公正办案了，没有管辖的当地法院是不是就万事大吉，从此清静了？三是行政一审案件的执行怎么办？实践中，行政一审案件的执行可以说90%以上都是协调协商执行的，强制执行的极少，协调协商执行的基础是当地受诉法院与当地政府或政府部门有较好的协作关系，容易形成共识。如果不能形成共识，强制执行工作的难度可想而知。

作者单位：宜昌市中级人民法院