（一）法律援助的概念

    法律援助是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难者或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助，以保障实现其合法权益，完善国家司法公正机制、健全人权及社会保障机制的一项法律制度。 该制度发端于律师为贫困的当事人免费提供法律服务的道义行为，以后逐渐演变为现代法治国家一项重要的法律制度，是社会文明与进步的体现。

    在我国，法律援助的概念有广、狭之分。以援助主体的不同划分，广义的法律援助，是指法官、检察官以外的法律工作者提供的法律援助。狭义仅指由律师提供的法律援助。以救助费用划分，狭义的法律援助仅指律师无偿提供法律帮助或者少收服务费，而广义的法律援助包括了人民法院缓收、减收或者免收诉讼费用的司法援助方式。

    “法律援助”的英文名称为“Legal Aid”。中文不同译法，有人将其译成“法律扶助”，有人译成“法律救助”。总之，法律援助就是国家为一些“弱势群体”的当事人提供减、免费的法律服务。它的实质就是用法律手段来扶贫、扶弱，使公民在法律面前能实现真正的平等。事实上，法律援助制度以其法治、平等和公正三项基本价值，被国际社会公认为是确保现代法制国家司法公正的重要手段、是保障司法人权、实现社会公平与正义的一项重要制度。

    （二）法律援助制度的功能

    建立健全行之有效的法律援助制度，既是国家构建和谐社会，保障人权、完善法制的具体体现，又是实现司法公正、维护社会稳定的有效措施。我国法律援助制度主要具有如下功能：

    1、扶弱济困以保障人权行使

    在社会主义市场经济条件下，随着大量新法律法规的颁布实施，公民的人身权利、政治权利、经济权利和其它社会权利越来越广泛而具体，大量的权益纷争需要寻求诉讼或非诉讼的形式解决，但由于公民身体状况、职业地位和经济能力的差别客观存在，必然导致其权利保障与救济行为能力上的差异。且我国在短时间内难于消除贫富悬殊已是不争的事实，如果没有一种保障人权平等的救济机制，则无异于漠视公民之间的事实上的权利差别，无异于国家默许公民权利不平等的存在，无异于否认正义是社会制度的首要价值。因此，对于那些经济困难、生理或智力有缺陷以及未成年的当事人，依法指定律师为他们辩护，保障其基本人权，在一定程度上可以减少乃至消除客观存在的不平等现象，使“法律面前人人平等”原则得以践行。

    2、推进诉讼以保障公民诉讼权利

    法律援助制度作为实现司法公正的助力器或是添加剂，可以有力地保障司法公正内在价值的实现。追求和实现诉讼的最高价值——司法公正，既需要完善的法律制度保障，又需要高素质办案人员，同时还需要双方当事人具备强盛的诉讼行为能力。然而，当事人诉讼能力的提高，绝非一日之功，同时要求普通的社会成员都成为精通法律的诉讼高手也不现实。因此，必须通过相关法律援助对诉讼弱者施以外援，才能使其抗衡强者，使劣势上升为均势，才能够促其充分行使自由、平等权利，从而实现公正和正义的裁判。如果社会上相当数量的公民由于经济困难或其它原因而无法得到应有的法律帮助，法律条文中的公民权利只能是一纸空文。从这个意义上说，建立法律援助制度是实现公民诉讼权利的重要保障。

    3、平衡控辩力度以提升诉讼质量

    在刑事、民事和行政诉讼中，诉讼双方均围绕控辩焦点或诉讼焦点进行诉讼，双方力求在法院（法官）的主持下，通过一系列法定审判程序使争端得到公开、公平、公正解决。在刑事诉讼中，由于有强大的国家机器作为被害人的后盾，处于控方的追诉者（侦查人员、公诉人）具有较高的业务素质，熟知控诉和追诉技巧。相比之下，案件被告人和自由受到限制的犯罪嫌疑人自然成为司法程序中弱者。只有得到相应的法律援助，才能取得平等机会与国家机关申辩，以维护自己的合法权益。在民事诉讼中，虽然原告居于主动地位，但并不意味确定其诉讼能力一定强于对方。在多数情况下，他们往往是民事权益受到侵害的一方。但若他们因经济困难而致诉讼力度较弱，也需要得到法律援助。在行政诉讼中，虽然作为应诉方的行政机关处于被告地位，但因其实行的是政府作为或不作为的行为，应诉的代理人多是政府法制部门的人员，其法律素质自然优于起诉方的公民。因此，在上述控、辩双方对抗的诉讼过程中，处于弱势、劣势的被告人或者当事人，惟有通过法律援助得到诉讼技巧和诉讼力量上的帮助，才能实现控、力度上基本平衡，实现矛盾双方的平等对抗，从而提升诉讼的质量。

    4、消弭矛盾纷争以维护社会稳定[2]

    在法治社会里，一旦无法运用其它手段或者其它手段用尽仍无法化解纷争、救济权利，诉诸法律则成为最有效的“杀手锏”或“最后一张王牌”。维护社会稳定的最优方案，是将社会各个组织的运行调整到最佳有序状态，通过增强法律在社会各个阶层的执行力，促进社会公众对法律的理解、遵从与亲和。由于诉讼成本高、耗时长、执行难等现实困难，阻碍了社会贫弱者拿起法律利器。倘若那些有理无钱、有理无权、有理无能的社会弱者得不到帮助，权利虚置、告状无门，无法保护自己的正当权益，那就必然会严重地危害法律的权威，甚至有可能激化社会矛盾，诱引弱势群体中的个别人丧失理智，采取法外手段私下解决甚至铤而走险酿出极端事件，从而威胁社会的平安与和谐。当法律援助成为弱者的一项法定权利后，弱势群体对抗外界侵害的能力必然有所加强，对于犯罪者侵害弱势群体的意图也会起到一定的遏制效应。

    （三）法律援助法律关系

    法律援助法律关系，是由有关法律援助法律规范所调整的，在管理、实施法律援助的过程中，法律援助机构、法律援助人员与国家（政府）及受援人之间所形成的权利义务关系。它具有以下特点：法律援助法律关系是受有关法律援助法律规范所调整的一种社会关系；法律援助法律关系存在于法律援助机构、法律援助人员与国家（政府）及受援人之间；法律援助法律关系的内容是法律援助机构、法律援助人员与国家（政府）及受援人之间的权利与义务；法律援助法律关系是以国家对公民的司法保障义务为前提，以实现受援人诉讼权利为途径，进而实现保护受援人实体权利之目的的社会关系。

    具体而言，法律援助法律关系主要包括以下几种法律关系：

    1、国家（政府）与受援人之间的法律关系

    国家（政府）与符合法定条件的受援人之间具有的权利义务关系是以法律援助的国家责任为基础的，实质上是宪政意义上的法律关系。从法理层面说，国家有责任保障公民平等实现法律规定的权利及法律面前人人平等的宪法原则。此外，我国已于1988年承诺加入含有法律援助内容的《公民权利和政治权利国际公约》，作为国际社会的成员理应承担对国际社会的缔约责任，故而负有执行《公约》中法律援助规定的责任。在这种法律关系中，国家（政府）有权利通过立法规定受援人的资格条件（在世界范围内，主要包括经济上的条件与案件情由上的条件两个方面），有义务承担受援人的法律援助服务费用。受援人有权得到国家提供的减、免费用的法律援助服务，有义务提供相关文件证明自己符合法定受援条件。

    2、国家（政府）与法律援助机构、法律援助人员之间的法律关系

    国家对公民的法律援助责任是通过实施法律援助职能的执行机构——政府来行使的。[3]政府与法律援助机构、法律援助人员之间的法律关系分为两类：政府与法律援助管理机构之间的法律关系，政府与法律援助提供机构和法律援助人员之间的法律关系。由于政府往往设立相应职能部门或在宏观调控下授权由独立的组织来组织管理法律援助工作，因而政府与法律援助管理机构形成了内部行政法律关系。这决定了他们之间的权利义务关系为：政府有权利要求法律援助管理机构有效行使法律援助的管理职责，有义务为法律援助管理机构组织、管理和监督职能提供必需的经费；法律援助管理机构有权利从政府财政预算中获得法律援助组织、管理和监督职能所必需的经费，有义务有效行使法律援助的管理职责。政府与法律援助提供机构、法律援助人员之间的法律关系表现在：政府有权利要求法律援助提供机构和法律援助人员履行政府对公民的法律援助责任，有义务支付法律援助提供机构和法律援助人员提供法律援助活动中必需的经费；法律援助提供机构、法律援助人员有权利从政府财政预算中获得法律援助提供职能必需的经费，有义务依法代表政府对公民提供法律援助。

    3、法律援助机构与法律援助人员之间的法律关系

    法律援助人员指具体为受援人提供法律援助的法律服务人员。在我国当前，主要包括法律援助专职律师及承办法律援助案件过程中的社会执业律师、公证员和基层法律工作者。法律援助专职律师是指专门办理法律援助案件、不承办有偿法律服务案件，由政府支付工资与法律服务费用的专职人员。而社会执业律师、公证员和基层法律工作者主要从事有偿法律服务，只有在他们承办法律援助案件时才称之为法律援助人员。根据法律援助机构的指派，法律援助人员与受援人签订委托协议，为受援人提供法律援助。由此形成了法律援助机构与法律援助人员之间的行政委托与被委托关系。表现在：法律援助机构有权要求法律援助人员为受援人提供合格的法律援助服务，有权监督法律援助人员的办案进程和质量，有义务为法律援助人员出具必要的法律文书，协调与法院等相关部门的关系，有义务支付法律援助人员的实际办案开支；法律援助人员有权要求法律援助机构出具必要的法律文书、协调与法院等相关部门的关系、支付实际办案开支有义务为受援人提供合格的法律援助服务并接受法律援助机构对办案进程和质量的监督。

    4、法律援助人员与受援人之间的法律关系

    基于法律援助机构对法律援助人员的指派与受援人接受指派人员的意思表示，通过法律援助人员与受援人签署的委托协议，法律援助人员与受援人之间产生了特殊的民事委托与被委托关系。一般法律服务中的法律服务人员之间形成的民事委托与被委托关系是建立在平等、自愿、有偿的基础上。而法律援助中法律援助人员与受援人之间的委托与被委托关系则是建立在有条件、非自愿、无偿的基础上。他们之间的权利义务关系表现在：法律援助人员有义务为特定的受援人提供维护其合法权益所必需的合格的法律援助服务，有权利要求受援人提供有关案件的真实情况、证据及相关资料，并提供必须的配合；受援人有权利得到法律援助人员的合格的法律援助服务，有义务提供有关案件的真实情况、证据及相关资料，并给予法律援助人员必要的配合。

    二、现行法律援助制度不足与完善

    （一）现行法律援助制度的不足之处

    受经济、社会、法治发展水平的限制和相关因素的制约，我国的法律援助制度尚未发挥出应有的作用，在实施过程中暴露出了一些亟待解决的问题，主要如下：

    1、理论基础薄弱、政策法规欠缺

    按照法治社会的标准和要求来看，我国立法、行政执法和司法对于弱势群体的人权保障，无论是理论基础，还是政策法规，都有相当的距离：对侵权行为应当通过何种程序加以防范和惩处，缺乏可操作的规定；特别是对弱势群体的一些权利诉求尚未确认和调整，如垂危病人寻求安乐死，临终者要求关怀的权利，同性恋者和变 性人关于婚姻的权利，贫困人群要求提高生活水准和获得医疗保健的权利，农民工要求获得与城市居民平等的社会保障和就业权利等等。

    2、供需矛盾突出、尚需各界认同

    由于根深蒂固的封建传统文化影响，社会上不同程度上存在着重义务轻权利、重集体轻个人、重人治轻法治的思想，而政府是法律援助责任主体的意识尚未完全确立。有些地方只关心经济发展速度，只注重外部形象的硬件建设，即使财政状况较为充裕，也未将法律援助办案经费列入财政预算。一些地方没有设立法律援助机构，而已经建立机构的地方也不同程度地存在“四无机构”（无编制、无经费、无专职人员、无办公场所）等不规范现象，案件指派十分困难。法律援助成了律师的纯粹义务，少数律师失去了原有的工作热情，消极懈怠现象日渐显现。

    3、法律调整滞后、社会认可度低

    法律往往是对比较稳定的社会关系和社会利益的确认和保护，而容易忽略社会弱势群体的客观需求。由于社会转型、体制转轨日趋活跃以及文化多样性、利益多元化等带来越来越多的新问题、新情况和新关系，法律调整相对滞后，对弱势群体的人权保障造成不应有的缺损，使其在法律实践中更趋边缘化。一些错误的作法屡见不鲜，诸如具备援助条件的弱者得不到及时的援助某，最终被排斥于仲裁与司法程序之外；援助力度不大，由受援人分担仲裁和诉讼费用；由律师等法律援助办案人员交纳立案和调查取证相关费用等；法律援助体制的社会化认可程度相对较低，未能充分吸纳和利用社会法律资源。

    4、民事援助薄弱、削弱社会作用

    法律援助机构办理的法律援助案件，大部分是刑事援助，民事援助只占少部分。究其原因，首先是因为刑事援助制度法律规定明确，指定辩护制度渠道通畅。且由人民法院以审判机关的地位去要求配合工作，所以刑事援助只要法院要求，一般都会得到法律援助机构的响应。然而，民事援助都是受害人以个人的名义申请，《法律援助条例》中的“法律援助范围”、“经济困难的标准”又是授权事项，规定不一或根本无章可循。援助条件掌握和案件审批的随意性很大。加之法律援助经费紧张，又要先满足刑事援助，经费连刑事援助都不够，民事案件即使符合条件都只能限制批准或干脆不批，因而民事援助相较刑事援助而言更加薄弱。而民事权益被侵害的弱势群体，往往面临生存困难的处境，如果没有法律援助，就不能获得有效途径寻求生存权利的保护，因此，民事援助的迫切性日渐显露。这一严峻的现象尚未有关部门的足够重视，以致民事诉讼中法律援助的社会作用大打折扣。

    （二）完善法律援助制度的构想

    毫无疑问，法律援助是一项惠泽黎民百姓的温暖工程和光彩事业。上述问题如果能得到很好解决，我国的法律援助工作将会有一个大的飞跃。在当前现有的条件下，为解决上述问题，完善法律援助制度，笔者在此提出以下构想：

    1、完善法律援助的相关法律

    首先，应明确民事法律援助的范围、条件和程序。各地应尽快明确《法律援助条例》中的“法律援助范围”、“经济困难的标准”等授权规定事项，明示公告民事法律援助的申请范围、条件和程序，方便弱势群体提出申请，同时约束法律援助机构的审批行为，减少主观随意性。其次，应适当扩大法律援助范围和受益人群。由于目前我国律师人数和法律资源有限，因而法律援助的案件范围不宜过宽，否则援助组织将不堪重负。同时，援助范围也不能框定太窄，而将亟需帮助的人员摒于门外。因此，要从限定范围条件与申办程序入手加以规范。一方面要从案件具体情况加以限制。申请人的诉求必须符合有关法律规定的案件范围，受援人群限制在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中直接与当事人的基本权利和切身利益密切相关的一些案件，并且当事人有足够证据证明诉讼请求合理合法。另一方面要从申请人的经济状况加以限制，必须是自身经济十分困难、确实无力支付律师费用。惟有如此，法律援助制度才能真正发挥应有的作用，实现最大的效能。

    2、建立相关部门的经常性协调机制

    刑事援助中，应当逐步建立起公安机关、检察机关与法律援助机构的联系制度，使刑事援助对象能与有能力委托律师的犯罪嫌疑人一样，在第一次受到强制措施时就能享有律师帮助的权利，人民法院与法律援助机构的联系应当规范化、制度化。改善法律援助人员的执业环境，帮助和支持他们完成援助任务。民事法律援助案件中，法律援助机构应会同人民法院、鉴定机构、仲裁机构等部门，制定出全部认可和统一的法律援助审批文书，法律援助机构根据相关法律标准审查了援助对象符合援助条件，其相关文件就应当成为法院以及其他机关缓、减、免交诉讼费或其它费用的凭证和依据。工商、卫生等职能部门应当在各自的职责范围内给予法律援助机构支持和帮助，建立经常性的联系协调机制。从而真正畅通整个法律援助渠道。

    3、壮大法律援助组织以积累人力资本

    律师行业是履行法律援助责任的当然主体，但并不是唯一的主体，社会成员对法律帮助的需求也不仅限于律师行业。必须按照国民经济和社会发展总体要求，对法律援助人力资源开发进行宏观规划，统筹安排。统一建立法律援助的组织机构，明确其代表同级政府履行指导、监督和组织实施法律援助的工作职能。根据“一方有难，八方来助”的思路，以律师事务所与法律援助中心为主要角色，由法院、检察院和政府有关部门参与和指导，形成援助体系，发挥联合优势。同时，应充分调动中介组织和社团法律服务队伍的积极性。

    4、保障落实法律援助经费

    法律援助机构未建立之前，刑事指定辩护是由人民法院负责，办案补助在法院的办案经费中列支，法律援助机构建立后，人民法院经费未减，刑事援助经费改由法律援助机构支出，财政上未作调整。在法律援助经费十分紧张的现有条件下，应当将这部分经费划拨给法律援助机构。再在法律援助经费通过各种途径增加的情况下，加大民事法律援助力度，改变民事法律援助薄弱的状况，全面发挥法律援助制度应有的作用。

    5、加强法律援助工作宣传

    结合当前以人为本和倡导社会公正的执政理念，加强对政府和相关部门的宣传，让他们在充分了解法律援助制度的基础上，认同和支持法律援助制度，在法律援助经费拨付、工作开展、机构建立和人员编制、创造相关社会环境等方面给予重大支持，改变法律援助工作由司法行政机关一家维持的局面。同时，法律援助制度的宣传要深入基层，特别是贫困农村、改制国有企业、建筑工地和个体私营企业等弱势群体集中的地方。让这些人充分了解法律援助制度，掌握通过法律援助制度帮助其维护合法权益的方法和途径。最后，宣传还要有意识地为法律援助经费的社会捐助打下基础。

参考文献

1、欧卫安：《刑事辩护制度的文化视野》，《中国刑事法》2000年第1期。

2、朱力宇、訾磊：《法律援助制度的若干理论依据和特点》，《法学》2001年第3期。

3、宫晓冰、杨诚、郑自文：《各国法律援助理论研究》，中国方正出版社，1999年版。

4、宫晓冰：《中国法律援助立法研究》，中国方正出版社，2001年版。

5、陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社，1997年版。

6、胡玉霞：《论法律援助的两个基本问题》，《江西金融职工大学学报》2005年第1期。

7、吕正春：《我国法律援助的价值功能及实现途径》，《党政干部学刊》2005年第4期。

8、漆娜娜：《试论法律援助的对象》，发表于《甘肃政法成人教育学院学报》2005年第1期。

注释

[1]本文获首届湖北法官论坛二等奖。3月27日，由湖北省法官协会和湖北省女法官协会联合举办的以“公正司法与和谐社会建设”为主题的“首届湖北法官论坛”表彰大会在武昌举行。宜昌法院向本届论坛报送了80篇论文，共有47篇获奖，是全省法院报送论文及获奖论文最多的法院，其中一等奖1篇，二等奖5篇，三等奖8篇，优秀奖33篇。中院、夷陵区法院及兴山县法院被表彰为首届湖北法官论坛组织工作先进奖单位。

作者单位：枝江市人民法院 

（因篇幅所限，本文有删节）