一、我国现行合议制度之检讨

    （一）我国合议制度立法现状及存在问题的思考

    1、合议制度适用范围过广。与法治发达国家，特别是英美法系国家合议制度往往只适用于少数重大、复杂案件的情况不同，合议制度作为我国基本的诉讼制度之一被明确规定于法院组织法和三大诉讼法中。根据法律的相关规定，适用合议制度审理案件是一般的、普遍的做法，而适用独任制则成为特殊的不常见的做法。民事诉讼中，一般民事案件的一审及所有民事的二审、再审等都适用合议制度，只有事实清楚、权利义务关系明确、争议不大能够适用简易程序审理的案件以及一些特别程序审理的案件，才能适用独任制；刑事诉讼中，除能够适用简易程序进行审理的少数轻微刑事案件及部分自诉案件的一审可以实行独任制外，其余案件的审理以及二审程序、死刑复核程序、再审程序等都只能适用合议制度；行政诉讼中，根据现行行政诉讼法的规定，不论一审、二审，还是再审，所有行政案件的审理都实行合议制度。[1]

    2、合议制度“形合实独”。现行立法所规定的合议制度在实践运作发生异化，呈现出“形合实独”的特点，即合议庭全体成员共同参与、集体决策的表象下是案件承办人一人唱“独角戏”，并在很大程度上决定着案件的最终处理结果。具体而言，承办人的强大作用表现在两方面：其一，承办人包揽了绝大部分的实质性审理活动。其二，承办人对案件的最终结果在合议庭内存在相对最大的权威和影响。

    3 、合议审判中讨论机制简单化。合议制度的核心在于有“合”有“议”，只有通过充分的讨论参与才能切实发挥司法民主，体现合议制度相对于独任审判的优越性。在我国诉讼实践中，由于合议庭实际上是以案件承办人为核心组成和运作的，加之法官们往往时间紧、任务重，致使合议庭对案件的讨论机制简单化，且缺乏论辩式交流。这主要表现在：一是案件承办人往往是讨论过程的主持者或主要发言人，他的观点、看法在相当大程度上决定着案件的最终处理结果，合议庭的讨论基本上围绕承办人的意见展开进行，其他成员提出新观点或新主张的情况不多见；二是合议庭讨论的广度不够，即合议庭往往只对一些关键证据、主要案件事实及适用法律问题进行讨论研究，对其他问题一般不予重视；三是合议庭讨论的深度不够，即合议庭一般只就案件本身涉及的事实或法律进行简单的意见交流，讨论过程偏于粗糙，草率，缺乏激烈的争议和辩论。

    4、合议庭的权力有限。根据现有法律规定，除少数刑事案件外，[2]案件的审理权和判决权都应由合议庭行使，其他任何组织和个人都不得裁判案件。但司法实践中，合议庭真正享有的权力非常有限。根据我们了解，对于普通案件，合议庭意见一致的，一般据此制作判决书，上报院庭长审批。院庭长若意见不同，可以要求合议庭复议，或主持召开业务庭内部会议进行讨论，仍不能形成一致意见的，主管副院长可以提交审判委员会讨论决定。对于重大，复杂或疑难案件，合议庭一般只提出判决意见，由院庭长审批或报请审判委员会决定。

    （二）合议制度存在问题的原因分析

    从合议制存在的种种问题表现来看，有必要从深层剖析这些问题存在的各种原因，以便从中找出解决的方法和途径。笔者认为这些原因主要有以下几方面。

    1、合议制度适用范围过广的原因

    首先，这与长期盛行的国家主义法律观相关。根据这种法律观，法律是全体人民意志的体现，一切案件无论是民事、经济、刑事还是行政案件都与社会利益、国家利益密切相关。合议制度的广泛适用有利于谨慎判案，维护社会利益、国家利益。

    其次，这与司法民主化的考虑有关。为了体现社会主义司法更为广泛的民主性，我们的立法便“无比深入地和广泛地发展了标志着资产阶级民主制比中世纪有伟大历史进步性的一面”[3]——尽可能广泛地采用陪审员参与的合议制度。

再次，这在于我国法官整体素质不高。我国法官虽然从整体上看基本上能够适应审判工作的需要，但是，整个法官队伍来源广泛、结构复杂，水平参差不齐。少数法官政治觉悟并不是很高，世界观、人生观和价值观有待提高，责任心和使命感不强；个别法官贪赃枉法，专注于办人情案、关系案、金钱案，为了人情、关系、金钱铤而走险，玩弄法律，亵渎祸害法律：部分法官的公正和效率观念不强，不能很好的领会法律的精神，没有尽快实现公平正义的紧迫感，工作马虎、作风拖拉、效率低下。在这种情况下，广泛使用合议制度无疑是出于保证案件质量的考虑。

    2、合议制度“形合实独”的原因

    首先这与法官个人为主的案件分配与操作机制密切相关。长期以来，我国法院内部实行案件按人分配，负责到人，承办人成为案件的行为主体，承担案件审理绝大部分工作；另一方面，案件的承办数量和办理状况又直接与承办人的薪金、升迁、奖惩等实际利益相联，与其他成员关系相对不大，承办人已事实上成为案件的主要负责主体。由此，尽管立法将案件的决定权赋予合议庭，但由于权利主体——合议庭与义务主体——案件承办人的错位，真正对案件十分关心，从案件开始到结束始终参与、负责到底的主体只是承办人，而非其他成员。

    其次，在案件压力普遍较大、司法资源相对匮乏的情况下，要保证审判机器高效运行，唯一办法只能是加重办案人员的工作量。这就不可能要求非承办人和承办人一样，事事俱为、事必亲躬；否则，已经超负荷运转的审判机器将完全瘫痪。切实可行的做法只能是合议前有承办人一人审查案情，合议时其他审判人员听案。

    3、合议审判中讨论机制简单化的原因

    首先，这与审判信息的掌握的情况密切相关。由于合议庭成员对案件的参与程度不同，对案情的了解掌握程度不一，自然导致在讨论事实认定和法律适用时拥有的话语权力不同。承办人是案件的主要参与者和行动主体，对案情掌握了解程度最深，因而也就成为合议时的主要发言人，其他人员一般是通过庭审才开始了解案情，对案件的参与不深，故在合议时大多发言简单。

    其次，长期受传统孔孟文化熏染下的中国人特别注意讲情理、重面子，相互之间一般缺乏进行论辩式交流的心理习惯和思维定势，合议庭成员也不例外，尽管职业道德和工作纪律都要求他们只能以事实为定案依据，以法律为判决准绳，坚持原则，秉公断案，但在法院这个特定的职业圈内，合议庭成员之间往往“以合为贵”，只要不是原则性的分歧，一般都不会发生激烈的讨论和争辩。

    再次，在合议庭独立审判权日渐萎缩的情况下，进行充分讨论与交流的可能性与必要性不大——因为合议庭往往只有审判权，没有判决权，案件的最终裁决要经过院庭长审批或审判委员会的讨论决定。

    最后，法官与法官、法官与陪审员在业务素质与办案能力之间往往存在明显差别，高素质法官与其他审判人员之间对案件实际享有的“话语权”有差别，合议庭内部自然在一些案件审理中无法在平等基础上进行激烈而富有成效的交流。

    4、合议庭的权力有限的原因

    合议庭独立审判权是合议制度的核心问题，也是影响合议制度其他特征的重要因素。我国司法实践中之所以出现合议庭独立审判权有限的问题，原因是多方面的。

    （1） 立法的相对滞后。在有着成文法传统的法治国家中，法律是裁判案件的基本依据。因此，立法质量的高低与数量的多寡直接关乎合议庭的权力行使状况。结构严谨、内容丰富的高水平立法能保障裁判者行使权力时对外界的依赖少，抗干扰能力强；反之则严重影响法官的独立审判权。长期以来 ，相对滞后、粗糙的立法成为体制内影响我国法院合议庭独立审判的重要因素。

    现行立法有关规定的相对滞后有着深刻的历史渊源，1949年在战火硝烟中诞生的新中国千疮百孔，面临发展国民经济、恢复社会秩序等一系列问题 。在全面废除旧法统后，新中国法制建设不可避免较长时间处于空白状态，根据地时期依据党的方针、政策进行断案的传统得以延续并广泛适用。一般说来，担任法院内部院庭长、审判委员会委员或党委、政府的领导人都是具有一定级别或党内职务的干部，对政策的理解要比一般合议庭成员更深刻、更透彻，因此由他们掌控案件的最终裁判权更有利于保证司法的政治导向与“政治正确”。另一方面，处理一旦发生偏差，不仅可能损害国家利益和社会利益，而且对审判人员个人前途的影响也是致命的，故院庭长、审判委员会、上级法院或各级领导人往往会主动干预案件的审理，合议庭审理案件时也愿意层层审批，以减少办错案的风险。改革开放以来，立法简陋的现象虽然得到一定程度的缓和，但问题依旧十分突出。一方面，在“宜粗不宜细”的思想指导下，立法条文过于抽象、宏观，操作性不强；另一方面，立法相对滞后，大量社会生活急需的法律由于种种原因迟迟难以出台，转型时期诸多新型纠纷的调整处于“真空”状态。由此导致合议庭在审理案件（特别是一些重大、疑难或新型案件）时捉襟见肘，时常求助于外部。

    （2） 传统法文化观念的影响 。中国法院的现行各种制度深深镶嵌于中华大地的现实土壤中，几千年的传统法文化观念无时无刻不在发挥着牵引和指导作用。在中国传统法文化观念中，法刑合一，“法以刑为核心，乃是中国传统法观念一贯本质特征”。法院的功能止于刑事惩罚，成为单纯的暴力工具。新中国成立后，这种观念得以延续下来，并因阶级斗争扩大化理论而得到强化，从而在政法工作中片面强调公、检、法机关是专政的工具、“无产阶级的刀把子”，其根本任务在于对敌专政，打击犯罪，这在一定程度上忽视了法院的民事和行政功能。此外，中国社会历来就有崇尚行政权威，迷信“青天大老爷”和推崇个人决策的历史传统和思维定势。

    （3） 法院体制及其内部运行机制的行政化。这种行政化表象外化为两方面，一是法院内部审判委员会、院庭长及合议庭等相互之间关系的行政化。二是上下法院之间业务关系的行政化。[4]

    （4）法院设置地方化。新中国成立后至今，我国地方法院的设置大体与地方行政区划的范围一致，且由于地方人大选举产生地方法院审判人员、地方法院的财政由地方政府负担，导致了法院独立审判权的衰退和沦丧。

    （5） 法官的素质普遍不高。法官能力与素质的高低直接关系到其在审判权力分割中拥有的“话语权”的大小，关系到合议庭判案水平的高低并从根本上影响了合议庭独立审判权行使的现状。在我国，法官还远不具备这方面的素质和条件。在面对稍微复杂、疑难的案件或一些新型案件时，合议庭的裁判能力往往受到怀疑，不得不主动或被动地从审判委员会、院庭长或上级法院处寻求指导，这必然导致其独立审判权的旁落。在这里，某些法官能力和知识上的匮乏，造成实际拥有的权力的萎缩与削减，进而导致在与审判委员会、院庭长及外界争夺话语权力的过程中处于下风。

    二、我国合议制度的完善

    合议制度改革目标模式的最终实现及其价值的充分展现，在根本上仰赖于一个与之相适应的内外环境的全面培植和营造，可以说，改革最主要、最艰苦的工作正在于此。当前及今后相当长的时期内，尚需投入相当大的勇气和精力进行多方面的改革，根据前述关于改革目标的描绘，结合我国合议制度运行机制的基本特点，笔者觉得对改革的设计大致从平等参与、集体决策、独立审判等几个方面展开。

    （一）在平等参与方面的改革

    1、 修改现行法官等级制度。与立法确立法官独立相适应，应考虑废除我国现行法官等级制，确保每一位法官在审判案件方面的平等性。《法官法》将我国法官分为四等十二级，其本意在于废止行政化职务序列在法院系统的使用，昭显司法之独立和法官的威严。但是，这种规定“在追求（法官）与行政官之间区别的背后，显示出制度设计者既想表现行业特殊性，却又难以超越行政管理的惯常思路的尴尬情形。”[5]从运行效果来看，这种做法很难将法官与其行政级别区别开来，反倒可能会使本来就深深陷于行政化管理模式的法官对级别问题更加敏感。因此，一个可行的方案是借鉴法治发达国家法院的做法，将同一法院内部的法官只分为首席法官和一般法官两种，避免因等级划分而影响审理的平等性。

2、完善审判长制度。强调合议庭成员的平等参与并不否认他们相互之间的适当分工，只有这样，才能“变一个积极性为整体积极性，变一人包揽为共同承揽，变单力为合力。”[6] 随着司法改革的深入，笔者认为，审判长的功能应定位于“合议庭的优秀组织者”和“庭审活动的出色协调者和公正引导者”，其职责主要合议审判的主持，包括主持庭审、主持评议表决、指定法官制作判决书等。审判长应促使合议庭全体成员在分工协作的基础上形成集体合力，集思广益，及时、正确处理的案件。

    但是，有的法院将合议庭的集体性权力交给审判长个人行使，规定审判长可以不顾合议庭其他成员的意见，将案件报请院长提请审判委员会讨论决定。笔者觉得这样不可取。司法改革中的主审法官制，笔者觉得这也与合议制度改革方向不符，应慎重对待。因为，就字面讲，所谓主审法官，是指承担主要审判责任的法官，与此相对应，则有“次要法官”，既承担次要审判责任的法官。在一个合议庭中，人为将审判人员作这种区分并赋予其不同的权限，显然有违平等参与、共同决策的诉讼理念。

    （二）共同决策方面的改革

     1、 改革现行案件承办人制度。案件承办人制度是合议庭内部分工的体现之一，对于提高办案效率、减少重复性劳动具有重要的意义，因而可在一定程度上继续保留。但是，案件承办人现有的不当定位却导致了“形和实独”的状况。因此，必须全面改革。

    首先，应当将案件承办人的角色定位于合议庭的“代理人”或“受托人”，在现代合议制度中，合议庭既是案件的决策者，又是案件的责任主体，包括承办人在内的合议庭所有成员只是合议庭的组成部分,对于合议庭审判的案件，其“承办人”就是合议庭，打着合议庭名义但事实以个人为主体承担案件并进行操作的制度应当废止。当然，合议庭对于自己“承办”的案件，可以在合议庭内部指定“承办人”，以进行必要分工，此时的案件承办人在某种意义上以成为合议庭的“受托人”——只能在委托权限范围内以合议庭的名义行事。行为后果由合议庭承担。这样，原来意义上的案件承办人就发生了角色和功能转换，他们不再作为责任法官对院、庭长或审判委员会负责，没有经过合议庭讨论的决定，案件承办人不得私自行事。

    其次，案件承办人的职责也相应发生转变。为了避免承办人唱“独角戏”，导致合议制度“形合实独”，笔者觉得将其职责限定在程序性事务及合议庭委托的其他事务的办理上，包括庭前开展必要的准备工作、受委托制作判决书、向审判委员会汇报重大疑难案件等等。

    再次，随着案件承办人角色的转换，现行以承办人为核心的案件分配与责任机制也应相应废止。以法官个人为主体现象案件分配与责任机制是导致合议庭“形合实独”的重要原因。在承办人特别实质性重大活动的地位转化为合议庭的“代理人”后，只能真正由合议庭作为责任主体，诉讼活动也应在合议庭的主持下进行。

    2、健全合议庭评议案件的程序机制。具体包括：一是评议主体，除必须报请审判委员会讨论决定的案件外，有权参与裁判评议活动的主体只能是直接参加案件审理的合议庭全体成员。二是评议原则，评议应当遵循平等、自由、连续的原则。平等是指每个人都潜在地拥有与其他人同等的权利。自由是指合议庭全体成员在评议案件时有权根据事实和法律，独立发表对案件的看法，不受他人的干预和影响；连续是指评议一旦开始，就应该持续进行，没有特殊原因不得中断，直至作出最终裁判。三是评议步骤，合议庭成员评议案件时，应当依法对评议对象发表正式见解。发言顺序一般是资历最浅者首先发言，依次类推，审判长最后发言。四是表决方式，在经过充分的讨论、争辩后，应当对案件中 所有重要问题进行逐项无记名表决。

    3、 完善陪审制度。陪审员参加审判活动是现代社会和法治国家司法民主化的要求，具有不可替代的独特功能，故应当在进一步完善的基础上有条件的保留，具体包括以下几方面：一是要明确陪审员任职资格条件。《关于完善人民陪审员制度的决定》[7]中将人民陪审员的文化程度限度为大学专科以上，是值得肯定的。但考虑到我国的整体教育水平，应该把一部分生活阅历和社会经验丰富的具有高中以上文化程度的成年人纳入人民陪审员的任职条件范围之内。《决定》第6条对不得人民担任陪审员的情形作了列举性的规定，其中第一项应增加：“但过失犯罪的除外。”根据我国《律师法》的规定，过失犯罪并不丧失担任律师的资格。以此类推，过失犯罪者也不应该丧失担任人民陪审员的资格。二是明确陪审员的产生方式，《决定》第8条规定：符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层法院推荐，或者由本人提出申请，由基层法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常委会任命。这种做法在实践中可能导致人民陪审员实际上由法院独自选定，人民陪审员制度的意义不能表现出来。为了增强人民陪审员选任的民主性和合法性，我们可以借鉴英、美国家的做法。由法院按人民陪审员的资格要求从选民名单中确定人民陪审员的候选人名单，建立候选人民陪审员档案。人民陪审员的选任只能采取选举方法，只有这样，才能表现人民陪审员制度的社会意义，这样产生的陪审员才具有合法性。三是严格陪审员在履行职责期间的权利义务。《决定》第11条规定：人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则。人民陪审员同合议庭其他组成成员意见分歧的，应当将其意见写入笔录。必要时，人民陪审员制度可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。该规定过于笼统，在实际中无法操作，使得人民陪审员在实际陪审中成为陪衬，也没有真正的享有同审判员同等的权利。而且对于一个法律外行来说，对法官的趋从心理无法避免，这也导致了人民陪审员不能也不敢积极的行使自己应该行使的权利。应当明确规定人民陪审员在参与案件审判时，在庭审阶段，合议庭评议阶段的具体权利，同时遵守与法官相同的义务及回避程序。

    （三）独立审判方面的改革

    1、 理顺法院与党委、政府等权力机关的关系。党委与司法机关各有专责，不能相互代替、相互混淆，党对司法机关的领导主要是政策、方针的领导。

    2、妥善处理与社会舆论的关系。对于合议制的正常运行来说，必须注意防止传媒及社会舆论的不当影响和制约，要求首先合议庭在组成时，就应严格贯彻回避原则，将受社会舆论影响至深，已形成内心确信的审判人员应该回避。其次合议庭在审理案件过程中，应自觉将在法庭进行的事实审查、证据认定与媒体报道、社会传闻等区别开来。

    3、取消院庭长审批案件的权力.减少法院内部权力结构的中间层次，对于提高办案效率，保证合议庭裁断案件的自主性和独立性具有十分重要的意义。从实践中看，一方面，院庭长审批案件不仅不能从根本上避免错误裁判，有时还因为院庭长本身看法有误导致与合议庭发生不必要的争执，影响及时结案；另一方面，目前院庭长一般只能暂时否定合议庭处理意见，对于双方争执不下的案件，通常需要由审判委员会讨论决定，因此，审判没有太大实质意义，取消院庭长审批权，就减轻了他们在审判业务方面过多的却干不好的沉重负担，使其能集中精力搞好司法行政工作和审判委员会工作，同时又提高了审判效率，亟需大力推行。

    4、 改革完善审判委员会运行机制。主要从以下几方面进行改革：一是应根据不同审判领域组织专门性审判委员会，如民事、行政、刑事等案件审判委员会。二是即便是依法必须提交审判委员会讨论决定的案件，原则上应保证合议庭对案件证据、事实的认定权，审判委员会只能对法律问题作出决定，以保证现代诉讼理念要求的直接言辞原则得以贯彻。三是审判委员会参与案件裁决应从程序上加以限制，即推广新刑事诉讼法中的做法，规定只有合议庭认为必要并提请院长决定提交的案件，审判委员会才能讨论决定。[8]

注释

[1]上述内容分别参见《民事诉讼法》第40、41条、《行政诉讼法》第6条及《刑事诉讼法》第147条的相关规定。

[2]《刑事诉讼法》第149条规定：“对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。”

[3]这里是借用列宁对社会主义社会公民选举权的论述来解释。

[4]贺卫方著：《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国社会科学》,1997年第6期。

[5]沈为国、王其南著：《浅议合议庭整体功能作用的发挥》，载《法学天地》1994年第2期，第13页。

[6]刘风景著：《应警惕审判长选任工作向旧体制复归》，载《人民司法》2000年第5期，第53页。

[7]参见全国人大第十一次会议通过，于2005年5月1日起正式实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》。

[8]左卫民、汤火箭 、吴卫军著：《合议制度研究-兼论合议庭独立审判》，法律出版社，2001年12月第1版，第134页。

   作者单位：伍家岗区人民法院