行政机关根据相关职能部门的申请，依法作出的同意将辖区内特定的区域列为自然保护区的批复，具有普遍的约束力，对特定的行政管理相对人的权利义务并不会产生实际的影响，不符合具体行政行为的特征，故依法不能提起行政诉讼。

    [案例索引]

    神农架林区人民法院（2008）神行初字第1号行政裁定书，2008年1月14日。

    宜昌市中级人民法院（2008）宜立行终字第43号行政裁定书，2008年3月20日。

    [案情]

    原告神农架生物工程有限公司。

    被告神农架林区人民政府。

    1996年6月20日，神农架生物工程有限公司与神农架林区九湖乡人民政府签定了为期33年的土地综合开发租赁经营合同。在合同履行的过程中，神农架林区人民政府根据神农架林区林业管理局的申请，于2003年12月1日以神政函（2003）36号文作出同意将大九湖湿地列为区级自然保护区的批复，神农架林区九湖乡人民政府依据该批复通知神农架生物工程有限公司提前解除土地综合开发租赁经营合同。神农架生物工程有限公司于2008年1月10日向神农架林区人民法院提起诉讼，要求撤销神农架林区人民政府将大九湖湿地列为区级自然保护区的神政函（2003）36号文。

    [审判]

    神农架林区人民法院审查后认为，神农架林区人民政府依据《湖北省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》的有关规定，对大九湖湿地一定的区域、界址和面积列为区级自然保护区的批复，虽具有权威性、强制性和法律约束力，但不具有特定的针对性。这一批复不仅约束请示机关，也还约束该区域内土地的所有人、土地承包（租赁）人、进入保护区进行耕作和进行建设及狩猎的人等。同时这一批复的效力，在被批准机关依法撤销自然保护区前还具有长久的效力。因此，该批复是政府抽象行政行为的结果。批复对该区域内土地的所有人、土地承包（租赁）人的权利义务，并不会产生实际的影响。故依法裁定不予受理。神农架生物工程有限公司不服提起上诉，宜昌市中级人民法院审查后驳回上诉，维持一审裁定。

    [评析]

    具体行政行为是确定行政诉讼受案范围的重要标准。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织只有认为行政机关或者法律、法规、规章授权的组织的具体行政行为侵犯其合法权益的，才能依法提起行政诉讼。本案区政府进行批复的行为属具体行政行为还是抽象行政行为，二者有何本质区别，具体评析如下： 

    1、神农架林区林业管理局是神农架林区行政区划内的林业行政主管部门。根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》和《湖北省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，为加强森林和野生动物类型自然保护区的建设和管理，维护生物多样性和自然生态平衡，对神农架林区内的森林和野生动物类型依法保护管理，负有法定职责；对具有特殊意义的特定区域实行建立保护区是法律、法规和规章赋予的审批建议职权。神农架林区人民政府对本辖区内的经济、科学、环境和资源保护等进行管理，对其所属各部门工作进行领导，是宪法赋予的权力。在神农架林区林业管理局向神农架林区人民政府提出就大九湖湿地列为区级自然保护区的请示后，依据《湖北省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》的有关规定进行批复，是对大九湖湿地一定的区域、界址和面积列为区级自然保护区的批复。这一批复虽具有权威性、强制性和法律约束力，但不具有特定的针对性，其所规范的事项是对本辖区的环境和资源等的保护与管理，针对的是辖区内有关机关以及保护区内土地所有人和承包（租赁）人、进入保护区进行耕作和进行建设及狩猎等不特定的人。由此可以看出，具体行政行为与抽象行政行为调整范围不同。具体行政行为针对的公民、法人其他组织是特定的；抽象行政行为所规范的事项和针对的公民、法人其他组织是不特定的。 

    2、神农架林区人民政府所作出的批复，不仅约束辖区内的有关机关和保护区内土地所有人及承包（租赁）人，同时对进入保护区进行耕作和进行建设及狩猎等不特定的人亦具有普遍的约束力。加之这一批复的效力，在被批准机关依法撤销自然保护区前还具有长久的效力，因此，具体行政行为与抽象行政行为的第二点区别在于能否反复适用。具体行政行为只对其所针对的特定的人一次有效，对他人没有约束力；抽象行政行为具有普遍的约束力，能反复适用。

3、本案神农架林区人民政府所作出的批复，仅导致了项目的启动和实施。并因省政府和国家有关部门决定，对大九湖湿地实施保护，才导致对该区域内土地的所有人的土地依法征收和对土地承包（租赁）人合同的解除问题。这一批复只有通过依法征地等具体行政行为方能实施。而起诉人合同项下的权利有其合同依据和合同法律以及土地管理法为支撑。该批复对该区域内土地的所有人、土地承包（租赁）人的权利义务，并不会产生实际的影响。由此可以看出，具体行政行为与抽象行政行为影响公民、法人或者其他组织权利义务的方式不同。具体行政行为是直接影响；抽象行政行为则是间接影响，要通过实施具体行政行为来实现其目的。

作者单位：神农架林区人民法院