一、问题：现行审判质量评估机制运行中存在的缺陷和不足

    近年来，各级法院围绕最高法院关于加强人民法院审判质量管理工作的要求，强化了计算机、信息技术在审判管理作中的应用，特别是今年以来，各级人民法院的审判流程管理模式改变了原有的手工作业模式，开始运用现代化的管理手段来运行最高法院评估指标体系中的31项[1]指标。可以说，新的“案件质量评估”工作的开展，对于统一人民法院案件质量绩效考核尺度，自觉接受人大和社会监督，实现对人民法院审判工作客观、科学、公正评价，提高审判人员素质，增强审判工作责任心，促进审判工作的良性循环，将起重要的作用。但是，该案件质量评估指标管理体系通过近一年的运作，仍存在一些问题和不足。

    （一）在管理机构职责和人员配置方面，还存在不规范、不统一的问题

    一方面，表现在审判管理机构职责不统一。从现行管理模式来看，各级法院普遍成立了审判管理办公室，但对审判管理办公室职责分工和职能的界定还没有一个统一的规定，导致各地法院的做法不一致；特别是目前中、基层法院的管理办公室还没有统一的编制，使得一些法院的管理办公室与法院内设庭室合署办公;而对基层法院来说，更是各行其是，[2]除极少数成立了专门机构外，绝大多数基层法院的审判管理工作由审判监督庭行使，审判管理办公室与审监庭合署办公，还有的将审判管理办公室设在办公室，与监察室、研究室、办公室等部门合署办公。而从“案件质量评估”体系来看，由于“案件质量评估”体系三级指标中，本身就要对审判监督庭进行绩效考评，这就会导致审监庭自己考核自己的情况，极易出现审监庭既当运动员又当裁判员的状况。另一方面，表现在人员配置不统一。在人员配置上，由于基层法院审监庭杂事琐事较多，对上既要对口上级法院的审监庭、赔偿办，又要对口上级法院审管办；而在审判管理中，既涉及司法统计人员，又涉及网络系统管理人员，还涉及到案件评查和验收工作人员；从基层法院的现实来看，还无法配齐相关专职人员，导致一些基层法院的审判管理工作特别是网络信息专管人员没有落实到位。

    （二）在网络信息管理方面，还存在不规范、不统一的问题

    一是表现在法院信息管理系统不统一。由于新的“案件质量评估”体系必须借助于法院机算机信息管理系统才能完成，而从我省各级法院来看，省高院是借助“清华紫光”软件系统来进行考评，而宜昌中院所属法院是借助“南京通达海”软件系统来进行考评。作为夷陵区院来说，年初安装的是“清华紫光”软件系统，后又改装“南京通达海”软件系统，由于“清华紫光”与“南京通达海”软件系统之间难以相互无缝接合，在改成“南京通达海”软件系统后，因系统众多、操作较为繁杂，还存在不统一的问题。二是表现在机算机信息管理应用技术不到位。由于中、基层法院法官在过去所接受的学习培训中几乎不存在信息技术知识，少数法官特别是部分老法官计算机基础知识少，操作能力不强，案件信息录入操作难度较大，难以得心应手地全面开展信息化建设，导致全员参与管理的积极性还不高，基层法院案件信息录入质量不好，还需要进一步培训提高。三是表现在法院之间及法院内部之间信息化发展不均衡。健全完善审判管理机算机网络，是发挥计算机网络在审判管理工作中方便、快捷和准确作用的前提条件。由于各中、基层法院的客观条件不同，有的中、基层法院结合最高法院的“案件质量评估”指标，已将31项（基层为27项）三级指标，细化到本单位的各审判业务单位，而有的中、基层法院，还无法结合最高法院31项“案件质量评估”指标，对各单位内部审判业务单位进行指标考核。而作为夷陵区法院来看，由于新法院办公楼目前还没有投入使用；而老法院办公楼设施落后，如果投入资金进行更新改造则需要更多投入，导致该院执行局、各人民法庭尚未实行信息同步共享，给审判管理信息化工作带来一定难度。

    （三）在综合绩效考核方面，还存在不规范、不统一的问题

    审判质量管理主要是对内的管理，由于最高法院“案件质量评估”指标今年刚刚运行，而对基层法院来说，由于受许多客观条件的限制，特别是考核项目繁多，若不借助计算机网络的自动生成，有此考核数据就无法提取。一是统计报表软件和流程管理系统不匹配。现有司法统计报表软件与法院信息管理系统无法实现数据对接，且由于统计口径和统计规则不一致，有些案件的数据信息无法自动提取。同时，信息管理系统中新修订的案由在报表中无法找到对应的填写项，无法填入案件信息，导致两套软件提取的数据有出入。二是层级管理不落实。司法实践中发现，有的业务部门负责人对本部门法官督促检查不到位，仅靠流程监管人员和司法统计人员开展流程管理工作；有的院、庭长网上审批监督职责虚化，未起到实际监督作用。三是综合绩效考核运行不畅，静态监督多，动态监督较少。所谓静态监督是对已结案件按案件质量评查登记表所列各项认真逐项评析。由于现在大多数基层法院的审判管理工作由审判监督庭行使，审判管理办公室与审监庭合署办公。由于没有计算机网络管理专业人员，导致平时静态监督多，动态监督少。比如从夷陵区法院来看，现在审监庭虽然有五个人，但由于有两个临近退休并长期生病的老同志，实际进行审判管理的只有三个人，在审监庭杂事琐事较多的情况下，加上没有网络专管员，导致有些审判管理工作跟不上形势发展的需要。四是现有审判流程系统自身的缺陷造成使用效果不好。当前应用的“通达海”案件流程管理系统比过去用的“清华紫光”有了进步，但仍有许多不足，与实际工作需要还存在一定的差距。比如软件存在界面字体小、录入较困难，同时根据最高法院考评设定的31项三级指标，对基层法院来说，由于目前还有部分基层法院未安装“质效评估系统”，导致不能在计算机上自动生成，还无法对内部各庭室进行“平均审理时间指数、平均执行指数、结案均衡度、本单位年人均结案数、本单位法官年人均结案数”等等的考核，这样，就给基层法院各审判业务庭的考评带来困难，使得还无法利用“南京通达海”软件系统中的“质效评估系统”对各庭室进行考评。

    二、对策：对创新和完善审判管理机制的具体进路思考

    审判质量管理是人民法院审判工作的的生命线，如何确保审判管理与机制的创新是人民法院科学发展的永恒主题。2011年12月9日，最高法院印发了《关于加强基层人民法院审判质量管理工作的指导意见》，2011年1月6日，最高法院又印发了《关于加强人民法院审判质量管理工作的若干意见》。同年3月10日，为构建起全国统一的案件质量评估体系，最高法院又下发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见》。上述三个《意见》，无易是当前和今后一个时期各级人民法审判管理工作的纲绳，因此，我们有必要进一步解放思想，在不断总结经验的基础上，抓好对《意见》的完善和落实。

    （一）要进一步完善和落实审判质量管理组织机制

    现阶段，我们必须依照最高法院和上级法院的要求和有关文件的规定，尽快将审判管理办公室纳入编制控制范围，而对有条件的基层法院，应将“审判管理办公室”从审监庭分离出来。与此同时，各级法院领导要充分认识审判管理创新即审判流程管理信息化建设的重要性，要定期听取相关部门对信息化管理工作的工作汇报，实地了解审判流程信息化建设的进展情况，及时对经费、设备、人员等重大事项进行研究，统筹解决一些审判管理中的实际问题。

    首先，审判管理人员要配足配精。审判管理人员不足不精是制约审判管理工作正常开展的主要瓶颈。现阶段，针对少数法院的审判管理办公室还存在管理体制不顺、“政出多门”，特别是人员配置不足不合理的问题，应予以改进。当前，根据最高法院的要求，要着力加强专门审判管理机构队伍建设，把那些政治过硬、审判经验丰富，又有一定管理能力和组织协调能力的人员充实到审判管理队伍中来，提升审判管理队伍的整体素质和水平。与此同时，要大力加强审判管理队伍的培训工作，进一步提高审判管理人员的政治意识、法治意识、大局意识和责任意识，进一步提高审判管理人员的管理技能和运用信息技术的技能。

    其次，机构和内部职能配置要合理。要真正把审判管理办公室当作管理全院审判工作的中枢，就必须在机构设置和内部职能配置上科学合理。比如宜昌市中院审判管理办公室在内部职能上，审判管理办公室下设综合科、质量管理科和流程管理科。综合科负责司法统计报表、审委会事务管理、审判管理综合调研、绩效考评等工作；质量管理科负责对案件质量抽查、分析和通报、案卷归档前的检查验收；流程管理科负责案件立案、送达、开庭、合议、结案、归档等流程的监控通报，对鉴定评估、中止、延期审理和审限临界警示等审判“节点”事项进行监控和督办、通报，以及裁判文书上网等工作。

    第三，管理与监督环境和条件要改善。要根据最高法院“质效评估系统”的要求，各级法院要结合自身实际，对法院内部各单位要尽快创设审判流程的动态跟踪模块、司法绩效管理模块、案件质量评查模块等审判管理应用系统，使审判管理与监督实现信息化、网络化，各种监督和管理透明公开，方便快捷。从而使审判流程管理、庭审监督、审限管理和案件质量普查制度、二审改判发回和再审改判案件的评查分析制度，审判管理与监督实现了由分散型、粗放型向集中型、精细化、制度化转型。

    （二）要进一步完善和落实审判质量管理控制机制

    各级法院要结合自身实际，对法院内部各单位要尽快创设审判流程的动态跟踪模块、司法绩效管理模块、案件质量评查模块等审判管理应用系统，使审判管理与件质量管理控制系统实现信息化、网络化、智能化，并使各种监控和管理公开透明，方便快捷。

    1、在硬件设施建设方面，要落实审判管理信息化。即真正实现纸质办案与网上网络化办案同步管理。要运用南京通达海（或清华紫光）《法院信息管理系统》软件为网上平台，将所有审判、执行案件从立案到归档除进行纸质档案实时监督管理外，全部实行网络化管理，实现网上立案、办案、归档、查询，增强审判活动的公开性、有序性和规范性。比如在网上立案环节，立案庭和人民法庭应按要求在录入立案信息，快速完成立案工作。通过网上立案，既可方便边远山区群众诉讼，彰显司法为民，又可通过微机自动分案，避免当事人“选法官”，杜绝关系案、人情案。又比如在网上办案环节，各审判业务单位通过计算机进行审判流程管理，各类案件的立案、分案、文书制作、统计分析等工作都在网上完成，审委会讨论案件的《审理报告》以电子文本在网上传递，实现案件网上流转。这样既可实现上、下级法院案件信息同享，领导及时了解和掌握情况，进行正确决策；又可节约司法成本，减少中间环节，提高办案效率。在案件审结后，通过网上归档，将办结的诉讼案件基本信息和法律文书输入计算机系统，形成电子档案，不仅加强了档案检索利用，而且也便于网上查询，通过网络进行法律法规查询、信息处理发布、疑难案件研讨等工作，从而真正实现网上办公。

    2、在案件质量管理方面，要落实审判管理网络化。比如夷陵区法院，从今年初开始，开始实行南京通达海《法院信息管理系统》软件系统后，在案件质量管理方面，院领导可运用“领导决策辅助分析系统”对各类案件进行统计分析，全面准确掌握审判工作基本情况。庭长在网上负责抓好案件难易分流，根据审判人员的能力、特长来分案，重点监控重大、重要案件，并将法律关系复杂、疑难和新类型案件、证据难以认定的案件报送到审判管理办公室和审委会把关。院、庭长和审判管理办公室利用网络信息加强对审判工作的监督管理，设置立案、分案、排期开庭、审限、结案以及归档等六个节点对案件进行全程动态跟踪，发现问题及时通报和提醒。审判管理办公室（审监庭）除对纸质档案进行评查外，对送验的每件案件，需在网上进行评议，评议内容从程序、事实、法律适用、诉讼收费、裁判结果和社会效果预测六大方面细化为30个小项，合议庭、独任庭对案件评议时依照评议细则逐项进行。重大、复杂、疑难、新类型案件和社会影响大的案件，在裁判前提交审判管理办公室审核把关提出指导意见后，再报主管院长签发，从而严把了案件质量关。今年1至11月，共受理各类案件2737件，结案2406件，被二审发回重审、改判案件分别仅占结案总数的0.7‰和7.5‰。

    3、在案件效率管理方面，要落实审判管理智能化。比如夷陵区法院通过安装《法院信息管理系统》后，案件承办法官在上班时一打开电脑中的《法院信息管理系统》，即可在系统了解自己所承办的各类案件进展情况，即可在系统提示中知道哪一件案件审限快到了，哪一件案件超审限了，哪一件案件未登生效或上抗诉信息、哪一件案件结案后未归档或者超过了三个月的归档期限；而作为院、庭领导，只要打开《法院信息管理系统》，即可获知全院或全庭案件审理、结案情况，并可对所管理的部门的案件进行审（执）结案期限提醒、提交评查验收提醒、上抗诉信息填写提醒，归档提醒等。《法院信息管理系统》根据权限对各类案件审限逐件自动提醒，并由审管办立专人负责在网上对审、执案件跟踪检查，每日对民事、行政案件审理期限届满前30日、执行案件执行期限届满前60日的未结案件进行提醒；对民事、行政案件审理期限届满前15日、执行案件执行期限届满前30日、刑事案件普通程序审理期限届满前10日、刑事案件简易程序审理期限届满前5日的未结案件进行警示，每月并书面通知到承办单位和承办人，在局域网上公布，每月通报，从而杜绝了超审限和超期羁押案件。通过微机对2011年1月至11月办案时间进行统计，刑事案件普通程序平均为32日，简易程序平均为25日；民事案件普通程序平均为78日，简易程序平均为40日；行政案件平均为62日；执行案件平均为105日。

    （三）进一步完善和落实审判质量管理评估机制

    根据最高法院《关于开展案件质量评估工作的指导意见》，将评估指标划分为审判公正、审判效率、审判效果3个二指标，二级指标又由31个三级指标组成。而对基层人民法院来说，只涉及到27项指标，象“二审改判发回重审率（错误）”、“二审开庭率”、“对下级法院生效案件提起再审率”、“对下级法院生效案件再审改判发回重审率”4项审判公正指标，只考核到省高级法院和中级法院。由于最高法院的指导意见设定的31个三级指标目前只能进行上、下级法院的考核，而要对法院内部进行考核，必须对各审判业务单位重新设定各项指标的权重，重新设置满意值和不允许值。因此，在有了上、下级的案件质量评估考核之后，笔者认为，科学设置和做好对各人民法院内部各审判业务单位的案件质量评估考核，就显得尤为重要。那么，如何科学构建和完善法院内部审判管理评估体系呢？

    一是法院内部审判管理评估体系应体现和谐性。审判管理要符合科学发展的要求，首先必须体现在法院内部对各审判业务单位特别是法官个人所办理案件进行审判管理时的和谐，即所推行的“案件质量评估”指标和价值追求要为审判业务单位和法官所认同，而不是反感抵触、反对甚至感受到威胁，因为在法官群体中间，任何维护确保案件质量、维护司法公正的制度的出台，都不应妨碍、威胁到法官基于法律信仰和社会良心所应有的独立办案、只服从法律的基本价值取向。否则，即使该“案件质量评估”指标依靠法院的行政权力强力推行，也会受到法官群体基本价值和职业道义的排斥而得不到认同，在法院内部产生不和谐，起不到应有的管理监督作用。其次是表现在法院、法官的工作成果上，该“案件质量评估”指标有利于调动法院全体干警尤其是法官办理案件的主观能动性和创造性，特别是在遇到疑难案件、法律适用困惑时，该制度能够促使法官积极主动地想办法解决问题，努力找到各审判业务单位和法官利益平衡点、制度与现实的连接点、矛盾解决的切入点，最终解决问题和分歧，消除法院内部的不和谐，而不是引发法官用消极办案、就案办案，机械理解、执行法律条文来抵触考核，若该考核制度只在表面上看各单位和法官貌似完成了任务，实际上却措伤了审判业务单位和法官的工作积极性和主动性，那就有可能不是一个好的考评制度。

    二是法院内部审判管理评估体系应体现公正性和平衡性。维护社会公平正义是法院审判工作的主题，也是社会对司法审判的要求。就审判管理机制意义上的公正和平衡有其特定的三层含义：一是要体现价值上的公正。除了法律意义上的公平正义，即符合法律精神、法律价值取向的规定，还有对法官办案业绩的好坏、司法水平的高低的评判，依据“案件质量评估”管理机制，能够做出正确而客观的评价，而不是象以往那样凭领导对法官的印象来评判。二是要体现客观上的公正。当法官感受个人业绩受到不公正评价时能够依据“案件质量评估”指标管理机制的途径，有效申诉；一旦对其作出的评价的确不公正，就有相应的救济渠道予以纠正。同样，当法官作出了违背法律和法官群体操守的行为、损害了案件质量、威胁到司法公正时，依据案件质量管理制度，启动相应的制裁程序，对法官进行事前、事中、事后约束[3]，从而体现“案件质量评估”管理的公正性、客观性。三是要体现管理上的公正。法院内部审判管理评估体系的构建，必须坚持做到原则性与灵活性、定性考核与定量考核、考核指标与实际工作“三个结合”。在具体考核指标的设置上，坚持既粗又细，对基层法院、中院各部门以及法官个人业绩的考核，既考虑到考核指标的操作性，又要考虑一些考核指标不易操作的可能性。特别是针对上下级法院之间监督指导关系的特殊性，既要设置具有宏观和导向性的考核项目，同时又要结合审判执行工作的特点，设置一些硬性的指标。与此同时，在评估体系中既要突出实际考量，以定量考核为重，又要制定一些综合分值，让定性考核与定量考核在考核规则中达到一个合理的平衡。

    三是法院内部审判管理评估体系应体现节点性。审判管理评估体系应体现在依法依规、高效、规范、有序等节点上。也就是说，在法院内部审判管理体系中，评估体系的节点应体现在相互监督、互相配合、互相协调、相互促进上，通过严格流程各节点操作，对各类案件的审理、执行期限，及延长、扣减期限的条件和审批程序进行详细的规定，若某一个节点流程未完成或超时即由系统锁定，除对责任单位和责任人员进行相应扣减分外，还须向院领导说明理由并得到许可后，方能进入下一节点。从目前的情况来看，审判管理流程的节点性应体现在以下三个方面：一是要把好案件“进口关”的考核。比如立案庭在案件立案环节，就要严格受案标准，在立案、分流、排期、送达、保全等方面，要及时并详细填报，若在该立案环节出现问题，立案庭就应承担“进口关”的扣减分的责任；二是要把好案件“审理关”考核。比如“审管办”要通过对法院网上信息系统的阅览，及时对案件审理过程中重要节点进行监控和提醒，按期进行网上通报；现阶段，要大力推行电子审签，强化院、庭长监督职责，依法、及时行使案件程序性事项的审批权，以此充分发挥审判管理监督、指导、协调、服务、沟通作用。通过对审判流程各环节进行实时监控和制约，严格流程各节点操作，对各类案件的审理、执行期限，及延长、扣减期限的条件和审批程序作详细界定和规定，从而使审理中的每一节点都有章有规可循。三是要把好“出口关”的考核。通过建立健全收结案动态平衡机制，规范退卷和案件评查验收归档制度，对发现有差错和瑕疵的案件，及时交由承办单位的法官进行补救和更正，不让有瑕疵的案件进入档案室。

    管理是一门科学，建立、构建一个能够约束和控制法官自由裁量权，保证其谨慎、公正裁判的审判质量评估机制，是保障司法审判走向公正与高效的必由之路，也是审判质量评估机制创新的基石。笔者认为，创新审判质量评估机制的关键是落实和完善审判质量管理保障体系，而法官保障体系的建立又涉及到深层次的政治体制改革问题。因为它是调动和保障法官“公正廉洁执法”的主动性和自觉性，并按照遵循审判规律、回应现实公平正义需要、质量效率并重和管理服务兼顾的原则，对审判质量管理制度进行重塑和定位的前提。但在现阶段，创新和完善案件质量评估机制，除上述的对策思考外，还应重点体现在关键环节与流程管理、监督效能与指导效能、审判秩序与激发争先创优的结合上。笔者认为，案件质量评估管理既是对案件的管理，也是对人的管理，而建立相应的激励机制，对于激发队伍活力，推动审判工作具有十分明显的作用。总之，案件质量评估管理是为了改革旧的审判管理模式，建立良好司法秩序，更好地追求司法的秩序价值，为审判提供可靠的保证，其在本质上是以保障秩序价值的实现为目标的。因此，科学的案件质量评估管理体系的构建，应以程序管理为中心，依托审判流程管理，对案件的立、审、执、监进行全诉讼过程的科学规范，并借助现代科技手段，对审判管理工作实行自动化监控，实现审判工作由行政管理向司法型管理的转化。[4]而最高法院今年出台的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》，就是以科学发展观为指导的产物，该指导意见已为我们在审判管理的模式设计、制度的建立和监控的手段等方面提供了组织保证和强大的政策支撑，而要真正地落实、实施并不断地完善上述意见，我们还需要通过不懈地努力。

注释

[1]而对基层人民法院来说，只涉及到27项指标，象“二审改判发回重审率（错误）”、“二审开庭率”、“对下级法院生效案件提起再审率”、“对下级法院生效案件再审改判发回重审率”4项审判公正指标，最高法院只考核到省高级法院和中级法院。

[2]2010年12月9日，最高人民法院在《关于加强基层人民法院审判质量管理工作的指导意见》中明确规定，基层人民法院未单独成立审判管理机构的，审判质量管理工作由审判监督庭承担。审判委员会应当加强对审判质量管理工作的监督和指导，并及时讨论决定重大事项。

[3]郭明均：《浅谈案件质量管理机制的建构和完善》，载《人民法院网》，2007年2月8日。

[4]长宋石:《以科学发展观为指导，构建全方位、效能型审判管理模式》，载《东方新闻网》，2009年5月31日。

作者单位：夷陵区人民法院