一、争议观点

    认为工商部门无权查处的理由大致有以下几种：

    （一）“独立产品说”

    房地产公司生产和销售的产品是商品房，防盗门仅是商品房的组成部份，不是独立的产品。根据《建筑法》的规定，其主管部门是建设部门，而不是工商部门。

    （二）“安装竣工说”

    如果防盗门尚未安装到商品房上，或已安装到商品房上但尚未竣工，属于建筑材料、建筑构配件和设备的范畴，工商部门有行政处罚管辖权。如果防盗门已安装到商品房上，且商品房已经竣工，就与商品房形成一个整体，成为建筑工程，属于《建筑法》调整的范围，工商部门无行政处罚管辖权。

    （三）“独立销售说”

    房地产公司系商品房的开发者和销售者，而不是承建者，其具有销售商品房的权利，但不具有单独销售建筑构配件的权利。门窗一经安装使用到商品房，已属于房屋不可分割的组成部份。房地产公司不是工程所使用的建筑材料、建筑构配件和设备的生产者，也不是独立销售者。

    （四）“责任转移说”

    根据《中华人民共和国产品质量法》第四条“生产者、销售者依照本法之规定”的规定，对产品质量责任的承担者依法应为生产者和销售者。房地产开发公司作为房地产开发者对这些不合格建筑材料并不负有直接的产品质量责任，该产品质量责任转移到房地产开发公司承担尚无法律依据。

认为工商部门有权查处的理由大致有以下几种：

    （一）“捆绑销售说”

    商品房中安装的防盗门是独立的一个产品，是商品房的配套设施。房地产开发公司是商品房的建设单位，等同于商品房的生产者，它在“生产”过程中使用不合格配套设备，将不合格防盗门等作为独立产品的商品与商品房“捆绑销售”给用户，其销售者的地位是明显的，无论其销售的商品房是否合格，只要商品房中配置的防盗门等产品属不合格商品，工商部门就有权对其实施处罚。

   （二）“虚假宣传说”

    开发商在推销商品房、签订预售合同时，以口头和预售合同文本，对将要安装的钢质入户门，虚假介绍为防盗安全门，以及交付商品房时明知并非防盗安全门，却既未纠正也未告知真实情况，属于《反不正当竞争法》第九条第一款所禁止的“以其他方法作引人误解的虚假宣传”行为，应根据《反不正当竞争法》第二十四条第一款处罚。

    （三）“以假充真说”

    开发商交付商品房所安装的钢质门上，虽然未标注“防盗门”字样，但在交付商品房时隐瞒真实情况。未告知购房户所交付的仅是钢质入户门，可认定为开发商是以欺骗的手段将不具有防盗特性的钢质门冒充有防盗特性的防盗门，以假充真。开发商销售给消费者商品房上的入户门属于建筑构配件范畴，入户门安装在商品房上成为商品房的组装件，并不妨碍将其作为独立的产品进行监督管理，对入户门“以假充真”、“以次充好”的行为应由工商部门监管。

    二、法律分析

    要辨析工商行政部门对建设工程使用不合格的建筑材料、构配件和设备是否有权查处，笔者认为首先需要从以下几个方面厘清认识。

    （一）对建筑活动及房地产开发的认识《建筑法》第二条规定，本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动

    国务院《建设工程质量管理条例》第二条规定，本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。该两条对建筑活动和建设工程作出了界定。关于对房地产开发的界定，我国《城市房地产管理法》第二条规定，本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。国务院《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定，本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。结合《建筑法》及《建设工程质量管理条例》的规定，房地产开发企业所进行的房地产开发包括建设工程应有的土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。

    （二）对建设工程质量责任承担的认识《建筑法》第三条规定，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责

    国务院《城市房地产开发经营管理条例》第十六条规定，房地产开发企业开发建设的房地产项目，应当符合有关法律、法规的规定和建筑工程质量、安全标准、建筑工程勘察、设计、施工的技术规范以及合同的约定。房地产开发企业应当对其开发建设的房地产开发项目的质量承担责任。勘察、设计、施工、监理等单位应当依照有关法律、法规的规定或者合同的约定，承担相应的责任。该规定明确指出房地产开发企业应当对其开发建设的房地产开发项目的质量负总责，勘察、设计、施工、监理等单位承担相应的责任。

    （三）对建筑构配件等使用到建筑中的认识对建设工程中如何使用建筑材料、构配件和设备，我国法律分别作出了有关规定

    1、设计要求《建筑法》第五十六条规定，建筑工程的设计单位必须对其设计的质量负责。设计文件选用的建筑材料、建筑构配件和设备，应当注明其规格、型号、性能等技术指标，其质量要求必须符合国家规定的标准。国务院《建设工程质量管理条例》第二十二条规定，设计单位在设计文件中选用的建筑材料、建筑构配件和设备，应当注明规格、型号、性能等技术指标，其质量要求必须符合国家规定的标准。该两条从设计上对建设工程中使用建筑材料、建筑构配件和设备的质量提出了要求，即必须符合国家规定的标准。

    2、采购要求《建筑法》第五十七条规定，建筑设计单位对设计文件选用的建筑材料、建筑构配件和设备，不得指定生产厂、供应商。第二十五条规定，按照合同约定，建筑材料、建筑构配件和设备由工程承包单位采购的，发包单位不得指定承包单位购入用于工程的建筑材料、建筑构配件和设备或者指定生产厂、供应商。国务院《建设工程质量管理条例》第十四条规定，按照合同约定，由建设单位采购建筑材料、建筑构配件和设备的，建设单位应当保证建筑材料、建筑构配件和设备符合设计文件和合同要求。建设单位不得明示或者暗示施工单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。以上对建筑材料、建筑构配件和设备的采购上作出了规定。

    3、使用要求《建筑法》第五十九条规定，建筑施工企业必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同的约定，对建筑材料、建筑构配件和设备进行检验，不合格的不得使用。国务院《建设工程质量管理条例》第二十九条规定，施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。以上对建筑材料、建筑构配件和设备的使用作出了规定。

    （四）对建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备监管的认识

    1、法律调整的特别规定对建筑材料、建筑构配件和设备质量的监管，我国《产品质量法》作出特别规定，该法第二条规定，本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。建设工程不适用本法规定;但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。《产品质量法》于1993年2月制定，2000年7月修改。该规定系修改后新增内容。对此，全国人大法工委有关该法律释义指出，建设工程作为一个整体，有它的特殊性、复杂性，被排除在产品质量法之外而由其他的法律进行调整是可行的，但是用于建设工程的建筑材料、构配件、设备，如果作为一个个独立的产品而被使用的，则应属于产品质量法的调整范围。比如，建筑钢材、门窗、电梯等，虽然用于建设工程成为原材料或者组装件，但并不妨碍将其作为独立的产品进行监督管理，并且在现实中也需要这样去做。因此在产品质量法中增加规定，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于产品质量法所界定的产品范围的，则适用这部法律的规定。

    2、建设行政主管部门对施工过程中的监管《建筑法》第七十四条规定，建筑施工企业在施工中使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，责令改正，处以罚款;情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书;造成建筑工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失;构成犯罪的，依法追究刑事责任。《建设工程质量管理条例》第六十四条规定，违反本条例规定，施工单位在施工中使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书。第六十五条规定，违反本条例规定，施工单位未对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，责令改正，处１０万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。以上对建筑施工企业（施工单位）在施工中不按规定使用建筑材料、建筑构配件和设备，使用不合格建筑材料、建筑构配件和设备的，强调的是建设行政主管部门对施工过程中的检查和处罚。

    3、质量监督部门和工商行政管理部门的监管《产品质量法》规定，用于建设工程的建筑材料、构配件、设备，如果作为一个个独立的产品而被使用的，属于该法的调整范围。施工企业在施工中使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，由建设行政主管部门依法予以监管，工程竣工验收后使用者发现建筑材料、建筑构配件和设备不合格的，应由质量监督部门和工商行政管理部门依照《产品质量法》的规定依法予以监管。

    （五）对不合格产品查处的认识《产品质量法》第五十条规定

    在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款;有违法所得的，并处没收违法所得;情节严重的，吊销营业执照;构成犯罪的，依法追究刑事责任。《消费者权益保护法》第五十条规定，经营者有下列情形之一，《中华人民共和国产品质量法》和其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得的，处以一万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照：(一)生产、销售的商品不符合保障人身、财产安全要求的；(二)在商品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格商品冒充合格商品的……

    三、对查处权的分析

    我国《消费者权益保护法》和《产品质量法》等法律法规对生产者、经营者和销售者的违法责任包括民事责任、行政责任和刑事责任。生产者、经营者和销售者因违法承担民事责任后，有关行政机关仍然有权对该违法行为给予行政处罚，房地产开发经营行为也不例外。

    房地产开发中使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备，有的可能在施工过程中被发现，有的可能在竣工后验收中被发现，还有的可能在商品房销售后被发现，如何查处要视具体情况而定。

    （一）施工过程中的查处

    在施工过程中使用不合格建筑材料、建筑构配件和设备被发现的，分情况区别对待。

    1、建筑施工企业在施工中故意使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，应由建设主管部门根据《建筑法》第七十四条、《建设工程质量管理条例》第六十四条、第六十五条的规定予以查处。工程承包单位故意采购使用的，对工程承包单位（建筑施工企业）予以查处；建设单位故意采购并要求施工企业使用的，对建设单位一并予以查处。另外，质量监督部门应对该不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的生产者予以查处；工商行政管理部门应对销售者予以查处。

2、建筑施工企业在施工中使用的建筑材料、建筑构配件和设备不合格系销售者故意造成的，建筑施工企业违反了《建设工程质量管理条例》第二十九条有关使用前检验的规定，由建设主管部门根据《建筑法》第七十四条、《建设工程质量管理条例》第六十五条的规定予以查处；同时，由工商行政管理部门根据《产品质量法》第五十条的规定，对销售者予以查处，由质量监督部门对生产者予以查处。

    （二）竣工后验收中的查处

    房屋竣工后，在验收中发现使用了不合格的建筑材料、建筑构配件和设备，应对照上述施工过程中的查处，由有关部门对责任人予以查处。

    （三）商品房被销售后的查处

    现在大多情况是商品房被销售后，房屋买受人在使用中才发现房屋使用了不合格的建筑材料、建筑构配件和设备，如何查处，要弄清楚几个问题。

    1、关于房地产开发企业所处地位。房地产开发企业与商品房买受人之间是买卖合同关系，房地产开发企业是商品房的销售方。已售出的商品房中使用了不合格的建筑材料、建筑构配件和设备，此时，房地产开发企业处于何地位？是使用者还是销售者？为此，要考察建筑材料、建筑构配件和设备的使用过程。建筑材料、建筑构配件和设备从生产到最终商品房买受人使用，经历了生产→销售→初级使用→再销售→最终使用的过程。细分析如下：

    （1）生产→销售过程建筑材料、建筑构配件和设备从生产厂家生产出来后投放到市场，到销售商手中，经历的时生产→销售的过程。

    （2）销售→初级使用过程建设施工企业或建设单位将建筑材料、建筑构配件和设备购入后使用到建设工程中，经历的是销售→初级使用的过程。之所以是初级使用，是因为建设施工企业或建设单位并不是该产品的最终使用者，只是用到建设工程中，待房屋建成后，将随房屋一并再次被出售。在此，房地产开发企业处于初级使用者的地位。

    （3）初级使用→再销售过程因为房地产开发企业将商品房开发出来后，要投入市场销售，此时，被销售的商品房当然包括建筑材料、建筑构配件和设备，对建筑材料、建筑构配件和设备而言，经历的是被使用→被再次销售的过程。

    （4）再销售→最终使用过程房地产开发企业将商品房出售给房屋买受人，对房屋买受人而言，房地产开发企业就不再是建筑材料、建筑构配件和设备的使用者了，而是销售者。对建筑材料、建筑构配件和设备而言，此时房地产开发企业也是处于销售者的地位，而不是使用者。也许有人会说，房地产开发企业只有出售商品房的权利，并不具有出售建筑材料、建筑构配件和设备的权利，该观点实际上是将商品房与建筑材料、建筑构配件和设备割裂开来，建筑材料、建筑构配件和设备是商品房不可分割的组成部分，商品房离开了建筑材料、建筑构配件和设备将无从谈起。

    2、商品房被销售后，房地产开发企业应当对不合格的建筑材料、建筑构配件和设备承担产品质量责任。

    通过上面问题的分析，我们可以得出结论：商品房被销售后，对建筑材料、建筑构配件和设备及房屋买受人而言，房地产开发企业是销售者，而不是使用者。房地产开发企业应当对其开发建设的房地产开发项目的质量承担责任，其中包括对建筑材料、建筑构配件和设备的质量承担责任。否则，如果认为建筑材料、建筑构配件和设备出现质量问题，责任一概应由其生产者或销售者去承担，必将导致房地产开发企业对建筑材料、建筑构配件和设备的选用放松要求，对房地产项目的质量产生危险。从权利义务的一致性上讲，这也不符合权利义务的一致性，含有建筑构配件的商品房被销售后，房地产开发企业不能只享受获取价款利润的权利，而不承担因建筑构配件不合格应承担的义务。对此，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》亦明确规定房地产开发企业将尚未建成或者已竣工的房屋向社会销售，因房屋质量问题对买受人应承担相应的违约责任和赔偿责任。该司法解释从民事责任方面规定了房地产开发企业应承担的民事责任。同理，因房屋质量出现问题，房地产开发企业还应承担相应的行政责任和刑事责任。

    （四）对防盗门的分析

    有关住宅户门的国家标准，建设部、公安部1996年1月发布的《城市居民住宅安全防范设施建设管理规定》第四条规定：“城市居民住宅安全防范设施，必须具备防撬、防踹、防攀缘、防跨越、防爬人等安全防范功能。”第三条指出：“本规定所称居民住宅安全防范设施，是指附属于住宅建筑主体并具有安全防范功能的防盗门、防盗锁、防踹板、防护墙、监控和报警装置，以及居民住宅或住宅区内附设的治安值班室。”对于住宅安全防范，建设部2003年4月发布的强制性国家标准《住宅设计规范》（GB50096-1999）中第3.9.4条规定：“住宅户门应采用安全防卫门。”对“安全防卫门”的具体要求，在《住宅设计规范条文说明》中明确指出：“过去设计的住宅户门，一般没有安全防卫措施，普遍被住户改装或加装成安全门，本条要求设计就应采（下转第36页）（上接第28页）用安全防卫门，并宜将几种功能如保温、防盗、防火、隔声集于一门。”由此可见，国家为提高居民住宅安全防范功能，保护居民人身财产安全，已经在住宅安全防范设施建设和住宅设计规范中要求使用具有安全防范功能的防盗门。防盗安全门是指在一定时间内可以抵抗一定条件下非正常开启，具有一定安全防护性能并符合相应防盗安全级别的门。对于防盗门，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会2007年9月修订发布的《防盗安全门通用技术条件》（GB17565-2007）已有相关强制性标准，对防破坏性能、门铰链与门扇连接强度、配合间隙和钢板厚度等性能指标均有具体规定，只有满足相应标准要求才能成为真正意义上的“防盗门”。房地产开发商同购房者签订的购房合同中“钢质入户门”、“优质钢质门”、“防盗门”等分户门若不能达到《防盗安全门通用技术条件》（GB17565-2007）的强制要求，均可定为不合格产品，工商行政部门有权进行查处。

    结语：房地产开发中，房地产开发企业应当对其开发建设的房地产开发项目的质量承担责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任，既是保障质量安全的需要，也是权利义务一致性的要求。勘察、设计、施工、监理等单位应当依照有关法律、法规的规定或者合同的约定，承担相应的责任。用于建设工程的建筑材料、构配件、设备，虽然用于建设工程成为原材料或者组装件，但并不妨碍将其作为独立的产品进行监督管理，应属于《产品质量法》的调整范围。施工过程中，建设行政主管部门对施工单位不按规定使用或使用不合格建筑材料、构配件和设备的，应当予以查处；商品房被出售后，因建筑材料、构配件和设备不合格的，依法应由质量技术监督部门或工商行政管理部门予以查处。

作者单位：远安县人民法院