社会管理创新是指根据国家经济、政治、文化和社会发展态势，遵循社会运行规律，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术和方法等，对传统社会管理模式及管理方式进行改造和革新，建造新的社会管理机制和制度，实现社会管理科学化的全部活动的总和。推进社会管理创新是顺应我国转型时期社会治理方式变化的现实要求，也是建设社会主义法治国家的迫切需要。随着世界经济迅速发展，当今社会管理日趋复杂，市场社会利益追求、道德社会公平正义、虚拟社会信息流动、法律社会依法办事等，人们根据自己思想提出的各种利益诉求均具有现实社会特点。面对现实社会，人民法院应当深入研究现阶段社会发展的规律，准确把握转型时期社会特点，找准切入点，积极参与加强和创新社会管理。目前，开展的诉调对接工作就是法院参与社会管理创新的重要方式之一。

    诉调对接是法院诉讼制度与人民调解制度的对接，通过法院对已达成的调解协议进行司法确认或法院将审理的民事案件分流到调解组织进行调解，实现人民调解与法院诉讼的有机衔接，充分发挥司法诉讼与社会大调解机制各自优势，提高纠纷化解效率。诉调对接所推行的人民调解协议司法确认制度作为一种直接辅助民事诉讼程序的替代性纠纷解决方式，虽不同于法院一般案件的审理和判决，但它与法院审判程序一样，是纠纷进入法院后的非审判解决途径，与审判程序相辅相成，共同承担着解决纠纷的司法职能。诉调对接既节约司法资源，提高司法效率，又不偏离法治轨道，是诉讼程序的有益补充。

    一、从创新社会管理高度认识诉调对接工作

    法律相对的稳定性已经不能全面满足社会快速发展需要，在审判实践中出现的法律空白、法律冲突等现象大量存在，这些需要我们围绕“公正与效率”主题，不断更新思想和观念，创新工作方法，满足社会的司法需求。诉讼制度和调解制度是两种不同性质的程序规范。两种制度都有解决纠纷的功能，但产生的法律效果有所不同。诉讼是经当事人一方提起后，法官按照法定程序在控辩（或者诉辩）双方及其他诉讼参与人的参加下，调查核实证据、查明案件事实并确定如何适用法律的活动，其形成的结果具有法律强制力。人民调解是调解组织依照其组织条例或其部门程序性规定，主持当事人双方就民事争议通过自愿协商，达成协议的过程，“调解的本质和价值在于自愿与自治”，其形成的结果主要依靠当事人自觉履行。相比之下，人民调解制度具有成本低廉、迅速和便利等特点，可以在纠纷产生后快速简便地解决争端，弥补法律适用不能的不足。两种制度对接的最大优势在于能够整合各种调解资源，发挥全社会的优势，横向联合、增强调解实效，有效化解矛盾。

    诉调对接是最高人民法院在审判实践中总结提出的一种工作模式，具有很强的针对性，是一项新生事物，充分体现了法院系统参与社会管理创新的积极态度和行动。2011年1月1日人民调解法颁布实施、2011年3月21日最高人民法院审判委员会第1515次会议通过了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》等都为诉调对接工作提供了法律理论依据。但是很多人对此项工作认识不足，甚至认为是形式主义可有可无。诉调对接工作还没有成为全社会的共同意识，现在主要依靠法院单方强力推进，导致诉调对接工作的开展存在很大难度，存在“剃头挑子一头热”现象。因此，提高全社会对诉调对接工作重要性认识十分必要。我国正处于社会经济转型时期，人们利益诉求日趋多元化，探索建立和完善多元化纠纷解决机制，用不同的方式去解决不同的社会矛盾显得尤为重要。全力构建诉调对接平台，实现诉调“无缝对接”，就是满足不同人群追求利益时程序性需求，让解决社会矛盾的程序更方便、更快捷，在实现社会稳定和谐发展的同时节约社会管理成本。

    二、从促进社会管理效果寻找诉调对接途径

    诉调对接的目的是，及时化解纠纷，减少当事人诉累，促进社会稳定和谐，但由于诉调对接工作目前尚属探索阶段，法律制度不够完备，对其定位不明确，适用也有一定局限性，导致相关部门对此项工作的展开行动迟缓，或处于观望状态，或仅作表面工作，没有积极宣传诉调对接的意义和引导当事人进入诉调对接程序。法院与调解组织如何实现对接，才能充分发挥提高社会管理效能？笔者认为应做好以下几个方面工作。

    （一）完善机制，明确责任，形成良性互动模式

    要使诉调对接机制在社会管理中发挥最大的效能就必须制定完善的对接程序性制度，确保其正常运行。首先，从执行主体来看，在诉调互动机制框架内，纠纷解决的主体具有多元化，包括法院、司法行政机关、仲裁机构、各种行业协会调解机构和村、镇、社区调解组织等。如何开展诉调对接，其具体的操作程序、组织架构、诉调对接与其他诉讼程序关系及工作责任等均需要明确规定。只有对接程序清晰、分工具体、责任明确，各相关部门和组织才能正常开展工作，各司其职。其次，从诉调对接的性质来看，目前法律尚未将其定为必经程序，程序的提起由当事人自愿决定，对接与否取决于当事人的意志，如果一方当事人拒绝提起司法确认，则诉调对接程序无法进入，从而影响诉调对接功能发挥。对此，笔者建议立法部门应当结合纠纷产生的现状，象民诉法规定离婚案件必须经过调解程序一样，限定部分发案率高，且调解更有利于缓和矛盾的类型案件，将调解程序规定为其必经程序，用立法引导人们进入诉调对接程序。第三，从法院与调解组织的职能来看，都有解决民事纠纷职责，没有制度规定他们在诉调对接中具体工作范围，可能形成各部门之间互相推诿或依赖法院现象，即不利于调动各部门的积极性，又可能导致人们对诉调工作丧失信心，最终影响诉调对接机制功能发挥。因此，尽快出台相关法律法规，规范诉调对接各部门职责范围，确保诉调对接工作有效运转，真正成为社会管理重要方式之一。

    （二）准确定位，互相配合，形成化解纠纷合力

    诉调对接是由各部门相互配合联动才能完成的工作。这就要求相关各部门必须准确确定自己在诉调对接工作中的位置，全面完成自己的职责，既不缺位也不越位，同时也不能各自为政，而是应当认真做好配合衔接工作，形成化解矛盾纠纷合力。对法院来说，诉调对接工作是将处理矛盾的关口前移了。人民法院与其他调解组织的本质区别是以国家强制力作为保障，并为其他调解组织提供最终的司法保障。因此，法院应当充分利用自身优势，立足审判、能动司法，做诉调对接工作的积极推动者，使诉调对接工作充分发挥解决纷争、维护稳定作用。对各类型调解组织来说，诉调对接是对其调解成果的一种法律评价，并赋予法律强制效力，有利于提升其调解工作的权威性，增强调解组织社会公信力，从而推进调解工作顺利开展。处于诉调对接工作第一道关口的调解组织应当增强诉调对接工作认识，完善调解程序，全面收集案件材料，提高调解成功率，认真制作协议书，并积极引导当事人提出司法确认申请，为法院司法确认打下良好的基础，确保诉调对接工作取得实效。

    （三）优化结构，节约资源，避免重复构建

    调解组织设置于民间，根据法律、法规、规章、政策和社会主义道德对产生矛盾的双方当事人进行规劝疏导，促使他们互谅互让，达成和解的群众性自治性组织。近几年，随着人民调解纳入社会治安综合治理工作的整体推进，人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”大调解格局的逐步建立，社会调解组织已经形成了网络，遍布各个村镇、社区和相关行业部门，调解活动扎根于群众中，他们了解社情民意，掌握纠纷产生的根源和真相。而法院审理执行民事案件时虽有国家强制力作保障，但面对新的案件仍然需要付出大量精力查明事情真相。在诉调对接中，法院可以借用已经成熟的调解组织网络，聘请业务熟练的调解人员，形成自己的联系网络，负责司法确认前期准备工作。这样既避免了不同部门重复建设的弊端，又节约了司法资源。诉调对接制度也正是有效利用两者的优势和特点，提高社会管理水平。

    三、从提高社会管理水平增强诉调对接能力

    社会管理水平的高低取决于管理人的能力，诉调对接工作也不例外。人民调解委员会组织条例规定，人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每三年改选一次，可连选连任；为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。调解组织是群众性自治组织，其调解人员大都来自于基层。由于受文化素质、人情关系等因素的影响，调解人员的调解能力和素质参差不齐。同样案件，经不同人调解，有可能产生不同的结果。综合素质较高的调解人员，能够采取适当的方式方法，化解当事人之间的矛盾，平息纠纷，促使当事双方和好如初。相反，若使用的方式方法不得当，就有可能不但不能化解纠纷，反而会激化矛盾，造成不良后果。因此，在诉调互动中，法院不仅要加强自身法官的政治业务素质教育，同时还要选派具备法律专业知识、调解经验丰富的审判人员指导调解组织的调解业务，提升调解组织的调解能力。

    （一）精挑细选调解人员，优化诉调对接队伍结构

    调解人员素质的提高，首先应当把好入口关，提高准入条件，不能因为调解组织是自治性群众组织就随意确定调解人员。招录调解人员时采取民主选举和公开招考的方法，将具有一定文化知识、法律知识和群众基础的年轻优秀人才充实到调解队伍中，实现调解队伍的专业化、年轻化、知识化；其次聘请退休干部职工和热爱调解工作志愿者参与调解工作，利用他们丰富的实践经验和生活阅历，准确把脉纠纷症结，破解矛盾难题。这种专业知识和社会经验相互搭配，应该是加快优化调解队伍素质的一条便捷之路。

    （二）加强法律素质教育，增强诉调对接工作技能

    民间调解本无须严格的程序限制和必备的形式要求，但要使调解形成的协议符合司法确认条件，赋予法律强制执行效力，就必须具备法律规定的条件，符合最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》的原则，即调解协议应当体现当事人的真实意愿并且不得违反法律法规强制性规定及明显损害社会公序良俗要求。因此，调解人员进行调解时，必须树立法律意识，引导争议双方在法律规定的范围内，达成符合当事人自己意愿的协议。在以书面形式表述协议时，内容必须完整、准确，不能让人产生歧义。

    （三）建立监督制约机制，确保诉调对接工作质量

    调解争议双方达成协议是诉调对接的前提和基础，调解人员做到不偏不倚地居中调解，才能树立调解组织的公信力，增加案件来源，提高调解成功率，进而发挥调解组织分流诉讼案件、减轻当事人诉累和法院办案压力作用。公信力不仅来自于调解人员的自律，更重要的是建立长效监督机制，规范诉调对接行为，防止调解行为可能出现的不公、不廉等消极现象发生。同时，也要设立激励机制，调动调解人员从事诉调对接工作的积极性和热情，营造一个促进诉调对接工作健康发展的良好氛围，实现社会管理目的。

作者单位：点军区人民法院