一、概念辩析：循序经济的基本特征

    循环经济是在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，不断提高资源利用效率，把传统的、依赖资源净消耗线性增加的发展，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。也就是说，循环经济是一种最大限度地利用资源和保护环境的经济发展模式。它是相对于传统的“资源－产品－废弃物”单向流动的线形经济而言的，是建立在生态学规律之上的一种以‘减量化、再利用、资源化’为原则，以资源（特别是物质资源）的节约和循环利用为核心，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，以避免、减少、再利用、资源化、热回收、无害化处置作为处理废弃物的先后次序，构造上高度接近于‘资源—产品—再生资源’反馈式闭路循环，符合可持续发展理念的经济增长模式，是解决我国资源环境与经济发展之间矛盾的重要途径之一5。由此，循环经济作为一种科学的发展观，一种全新的经济发展模式，主要有以下五个特征：

    一是系统的科学性。循环是指在一定系统内的运动过程，循环经济的系统是由人、自然资源和科学技术等要素构成的大系统。循环经济观要求人在考虑生产和消费时不再置身于这一大系统之外，而是将自己作为这个大系统的一部分来研究符合客观规律的经济原则，将“退田还湖”、“退耕还林”、“退牧还草”等生态系统建设作为维持大系统可持续发展的基础性工作来抓。 

    二是经济的循环性。在传统工业经济的各要素中，资本在循环，劳动力在循环，而唯独自然资源没有形成循环。循环经济观要求运用生态学规律，而不是仅仅沿用19世纪以来机械工程学的规律来指导经济活动。不仅要考虑工程承载能力，还要考虑生态承载能力。在生态系统中，经济活动超过资源承载能力的循环是恶性循环，会造成生态系统退化；只有在资源承载能力之内的良性循环，才能使生态系统平衡地发展。

    三是价值的拓展性。循环经济观在考虑自然时，不再像传统工业经济那样将其作为“取料场”和“垃圾场”，也不仅仅视其为可利用的资源，而是将其作为人类赖以生存的基础，是需要维持良性循环的生态系统；在考虑科学技术时，不仅考虑其对自然的开发能力，而且要充分考虑到它对生态系统的修复能力，使之成为有益于环境的技术；在考虑人自身的发展时，不仅考虑人对自然的征服能力，而且更重视人与自然和谐相处的能力，促进人的全面发展。 

    四是生产的效率性。传统工业经济的生产观念是最大限度地开发利用自然资源，最大限度地创造社会财富，最大限度地获取利润。而循环经济的生产观念是要充分考虑自然生态系统的承载能力，尽可能地节约自然资源，不断提高自然资源的利用效率，循环使用资源，创造良性的社会财富。在生产过程中，循环经济观要求遵循“3R”原则：资源利用的减量化（Reduce）原则，即在生产的投入端尽可能少地输入自然资源；产品的再使用（Reuse）原则，即尽可能延长产品的使用周期，并在多种场合使用；废弃物的再循环（Recycle）原则，即最大限度地减少废弃物排放，力争做到排放的无害化，实现资源再循环。同时，在生产中还要求尽可能地利用可循环再生的资源替代不可再生资源，如利用太阳能、风能和农家肥等，使生产合理地依托在自然生态循环之上；尽可能地利用高科技，尽可能地以知识投入来替代物质投入，以达到经济、社会与生态的和谐统一，使人类在良好的环境中生产生活，真正全面提高人民生活质量。 

    五是消费的适度性。循环经济观要求走出传统工业经济“拼命生产、拼命消费”的误区，提倡物质的适度消费、层次消费，在消费的同时就考虑到废弃物的资源化，建立循环生产和消费的观念。同时，循环经济观要求通过税收和行政等手段，限制以不可再生资源为原料的一次性产品的生产与消费，如宾馆的一次性用品、餐馆的一次性餐具和豪华包装等6。 

    二、价值解构：循环经济的法律功能

    从某种意义上讲，循环经济的特征与循环经济的法律功能在价值上有着同步、同质互动关系。在立法时，循环经济的上述五个特征，可以看作是循环经济法律功能的五个重要内容或立法价值层面。如循环经济立法要从循环经济全社会参与性特征出发，制定有关消费者参与、理解和支持政府所采取的政策。只有这样，才能使发展循环经济具有坚实的民众基础、社会基础，才能使社会整体利益最大化7。同时，循环经济的特征是自然资源的节约、保护和循环利用；指导理论是系统论和生态学；目标体系是全面建成小康社会；价值观是经济、社会与生态效益统一，人与自然和谐；经济要素是劳力、资源、资本、环境、科学技术智力资本；资源状况是逐步提高的资源循环利用。法律功能却是通过过制度供给，来促进人与自然的共生共荣、人与社会的和谐稳定。而选择循环经济发展模式，大力推进循环经济的发展，从法律互动功能上来讲，至少具有以下三大方面的积极功能： 

    一是法律平衡功能。制度的约束和法律的参与能使原材料、能源的大量耗损和无序的掠夺式经营减少到最底的限度，从而求得人与自然，人与社会的平衡。因为人类社会的经济发展是无限的，而自然资源却总是有限的，实施传统的经济范式，只能带来重要原材料、能源的大量耗损及重要生产资料价格上涨，反过来成为经济发展的桎梏。这就要求我们从制度层面来设计和确立全新的经济增长方式，也就是说，我们只有从制度层面上来规范创新，通过利用制度和法律手段，来减少废料或对废物进行还原和利用的循环经济发展模式，“从而有效缓解经济高速发展中存在的资源不足的问题，来减少污染物的排放，从而实现经济的稳定、持续发展”8。

    二是法律促进功能。要发展循环经济，只有通过法律制度的参与才能有效地促进循环经济的提升和拓展。因为循环经济理论，符合可持续发展的科学理念。而可持续发展主要依赖于可再生资源的不间断供给，强调的是生物资源的永续利用性。我们如果过度地开发和利用某些资源，有可能导致补给的逐年减少，甚至衰竭或灭绝，从而恶化人与自然的关系，尤其是会对未来人类的生存和发展造成威胁。按照可持续发展的要求，只有通过法律的规范和参与，才能有效地降低对自然资源的高消耗，不断提高资源使用效率，防范和控制高污染，也才有助于优化经济发展、社会发展和生态环境保护三者之间的关系，从而实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一，求得社会的和谐进步。

    三是法律保障功能。发展循环经济离不开法律的支撑和保障，这以成为世界各国经验的总结。新文明观认为，人类与自然的关系应当是一种和睦的、平等的、协调发展的新型关系，这种文明要求人类必须改变以追求物质需要为核心的传统消费观念和以牺牲环境为代价的传统发展观念，在研究地球再生能力和环境自净能力的基础上，使人类与自然协调发展。既然循环经济需要法律的保障和支撑，我们就不能不对法律对循环经济的功能有一个准确的理解，只有这样才能避免循环经济的盲目性。因此，法律的保障过程，也是循环经济的发展过程。反过来，也正是基于循环经济的种种积极功能和作用，世界各国都在不断加强对循环经济的制度供给的研究和铸造，尤其是加强对循环经济的立法支持和保护。也就是说，无论是法律的内容还是法律所要调整的关系，都要从有利于循环经济的发展来设计法律的区域保障。

    三、制度瓶颈：循环经济遭遇的法制困境

    中国地大物博，人口众多，资源相对十分有限，发展循环经济，时不我待，刻不容缓。然而，大量的实践经验表明，我国循环经济的发展，遭遇了来自制度供给不足，尤其是法律缺失的“瓶颈”制约。发展循环经济，在目前法律法规建设上存在许多缺陷，主要问题可以归结为：

    1、立法滞后和过于原则，导致循还经济还无法可依。循还经济是一个系统工程，由于我国《环境保护法》中，未能确立循环经济的概念和原则，而作为具有基本政策法的《循环经济基本法》还没有制订出台，致使循环经济的发展缺少必要的法律规范和法律依据，也使得界定、利用、处理循环资源的基本顺序、责任原则、基本计划和基本政策等还无法可依。而正是由于较为系统的综合性法律的《循环经济基本法》还没有出台，就不能和相关具体法律法规中起一个承上启下的衔接的作用，使“基本法”的原则性、政策性规定不能够具体化。这方面的法律如资源综合利用法、废旧汽车回收法、废旧家电回收法、废旧轮胎回收法、废旧电子产品回收法、包装物回收利用法等，至今没有制定，这在客观上不仅造成了众多资源的浪费，而且严重破坏了自然生态的平衡9。

    2、区域性联合和配套法律体系尚没建立，导致资源利用的掠夺式经营。现在我国发展循环经济，正处于从理念倡导、实验示范过渡到全面推进的关键时期，其中政策法律法规的制定是决定性的因素。从目前的情况来看，由于系统性的经济联合和配套的法律体系尚没建立，这对我国区域生态环境单行法规的制订和确立十分不利，也造成了实践中各自为政，掠夺性开发经营资源，高能耗使用资源，严重破坏生态环境等现象因没有制约机制和监督机制而时有发生。一方面，表现为点上的循环经济法制建设不完善、不具体。象关于强制回收和回用名录的建立、强制回收和回用率的确定、经济刺激机制的可操作化、技术与工艺标准及技术性规范的设立、循环信息的公开等，有待进一步的立法规制。另一方面，表现为面上的循环经济法制建设不系统、不明确。在大部分农用废物的循环利用方面，在行业内和跨行业的废物综合利用问题，如生产者把回收来的废旧家电和电子产品委托给专业单位处理回用的问题，缺水城市的中水回用问题，缺乏相应的法律规定。对于行政区域的循环经济建设问题和生态工业园区的建设问题，工业、农业和第三产业间物质的良性循环和能量的梯级利用问题，《清洁生产促进法》和其他的法律、法规、性质规章尚未加以系统化和明确化10。另外，综合层次上的循环经济法制建设还缺乏系统和综合性的解决机制。

    3、信用下降和法制的弱化，导致政府和司法公信力的缺失。政府信用是治制理论中的一个重要问题，解决这一难题的最好办法是用法律手段，就是要做到在法制的规制下，政府权力不能随意行使，要受约束。因为“绝对权力导致绝对腐败”，若政府失信或法律制约不力，不尊重法制会影响社会公众，就会降低政府和司法的公信力，损害行政和司法效率。政府失信的表现主要有地方政府政策的朝令夕改、言而无信。而司法公信力不足则表现为公众对司法失去信心和信仰，这在中部部分地区表现尤其明显。比如在力图快速发展经济的思路下，地方领导经常会批准你从事某一活动，而后又收回成命，告诉你不能再做了。与外商打交道如此，与农民打交道如此，与私营企业打交道如此，这样使得外商所注重的投资的软环境既得不到政府的长久支持，又得不到司法的即时救济和保护，使得农民的利益受到侵害，私营企业主创业的积极性受到打击。而政府失信的后果就是有令不行，司法失信的后果是地方和部门保护主义的滋生。政府和司法信用危机表现在另一方面是政府和司法的失职失信。当市场充斥假货时，当社会治安恶化各类犯法罪猖獗之时，政府和司法应该担负起起码的维护正常社会秩序和经济秩序的责任，而公众在需要政府和司法时却找不到政府和司法机关，听不到解释，政府和司法机关没能及时负起其应负的责任，意味着政府和司法机关没有实现自己对社会公众的承诺，导致政府和司法公信力的缺失。

    四、域外经验：国外区域循环经济的立法模式选择

    循环经济作为一种新型的经济发展模式，其理论的提出率先肇始于以德国、日本等国家为代表的西方发达国家。而循环经济立法最为科学、完善的也是这些国家。同时一些区域性组织也以立法的方式加以规范和推进，如欧盟等。上世纪80年代中期以来，以日本、德国和美国为代表的西方发达国家面对资源与环境的压力，纷纷加强循环经济立法，促进本国循环经济的发展，形成了各具特色的立法模式11。

    1、以“宪法性”统领的多方位立法为标志。我们以日本为例，二战后，日本的经济有了很大的发展，国民经济多年持续、快速增长，到1968年国民生产总值便领居世界第二位。但同时环境污染、生态破坏也极为严重，成为世人关注的社会问题和政治问题。在严峻的现实面前，日本政府认为应当抛弃传统的经济运行方式，开展了循环经济的立法。成为国际上较早建立循环经济法律体系的发达国家之一。日本的循环经济多层面立法体系大体上分三个层面：一是制定基本法。即制定具有基本政策法的基本法。2000年4月通过的《推进建立循环型社会基本法》，作为日本发展循环经济的基本法律，共分三章32条，包括总则、建设循环型社会的基本计划和建设循环型社会的基本政策。同时，该法作为循环型社会法制的“基本法”，对循环经济的立法目的、相关重要概念的界定、利用、处理循环资源的基本顺序、责任原则、基本计划和基本政策等作了系统的规定。在建立循环型社会中起着“宪法性作用。” 二是制定系统综合性法律。这些系统综合性法律在《建立循环社会基本法》和相关具体法律法规中起一个承上启下的衔接的作用，使“基本法”的原则性、政策性规定能够具体化，又使相关具体法律法规有所可依。这方面的法律如80年代末制定了《废弃物处置法》，其中第三条第二款规定：“事业者应当努力对伴随其事业活动而产生的废弃物加以再生利用，以减少废弃物的排放量”。三是制定专项法律法规。使前两个层面的基本法和综合性法律更加具体化、专项化。如于2001年4月1日生效的日本《家用电器再循环法》，则主导了日本家用电器的再循环利用，该法律要求制造商或他们指定的代理商在每一类家用电器上，至少要保持以下的再循环利用比例：空调60%，电视机55%，电冰箱50%，洗衣机50%12。

    2、以相互衔接配套的系统法律体系为依托。欧盟各国一直是非常关注废物处理与回收利用的法律规制问题的，早在1975年就通过了废油指令等。这些法律文件对其成员国的循环经济发展有着直接和间接的约束力，起着指导作用。在成员国中，德国的循环经济立法走在世界最前列。德国的循环经济立法，虽没有象日本那样的基本法，但却也有着法律、条例和指南等不同层次相互衔接的配套体系。比如德国是比较早的进行循环经济立法的西方国家，早在1986年就制定了《废物管理法》，该法强调要通过采取节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的主要目标13；规定了废物生产者、拥有者和处置者的原则和义务；产品责任；计划责任；监测等。它是德国循环经济的代表性法律规范。

    3、以零散的立法向建立完备的法律体系为蓝本。除前边谈到的日本、德国模式外，大多数国家虽然有了循环经济方面的立法。但还处于发展过程中。诸如美国、法国等。目前，美国作为发达国家，还没有一部全国性的循环经济立法。但在循环经济立法方面已经有了一些法律，其整个发展趋势，正走向建立完备循环经济立法。美国颁布了《资源保护和回收法》、《污染预防法》等。这些法律一定程度上体现着发展循环经济的要求，也表明了美国政府对循环经济立法的重视。且美国有过半数以上的州先后制定了促进资源再生循环利用的法规14。

    五、立法对策：循环经济的法律供给

    我国的西部开发与东、中部地区协调发展，是“十五”计划时期我国经济和社会发展的重要战略任务之一。在2004年3月份的全国人大会议上，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中第一次明确提出了“促进中部地区崛起”的概念，“中部崛起”在一年内相继进入中央最重要的决策文件，各种关于“促进中部崛起”的讨论也频见报端15。尤其重要的是，“十一五”时期将是我国经济和社会发展的区域格局开始发生重大变化的历史转折时期。现在，促进中部地区崛起的任务已经提上了最重要议事日程。我们如何针对我国国情，借鉴吸收西方发达国家的立法经验，从法律供给的视角来确立我国循环经济的立法体系建设，从而促进和保障区域循环经济的协调发展，是摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。

    1、从“母法”入手。我们要通过适时修订宪法，来整合现行宪法关于环境保护的规定，从而对循环经济的国家发展战略作出政策性的宣告。也就是说，要在宪法中加入发展循环经济的条款，使循环经济立法有宪法依据，把循环经济立法纳入宪政建设的高度，形成一个有机统一的上下衔接的法律体系。

    2、从“基本法”起步。基本法起统帅作用，规定有关循环经济的立法目的、指导思想、基本原则和制度、法律责任等。一方面，在日前循环经济促进法没出台的情况下，及时修订《环境保护法》，比如在总则中对循环经济作出原则性规定，在分则中单列清洁生产和资源的回收、再用、再生利用规定。或把之分散到污染防治、资源与生态保护的章节之中。另一方面，借鉴日本的经验，抓紧制订《循环经济促进法》，规定循环经济的基本方针、指导思想、基本原则、具体的法律制度和责任。通过该法系统规定政府、企业、公民的权利和义务，明确违反法律规定所应当承担的责任。

    3、从“子法”拓展。“子法”则是对基本法的落实和细化，通过对相关领域进行循环经济立法，使循环经济这种先进的经济发展模式得到切实实现。一方面要进一步修改完善《固体废物污染防治法》、《清洁生产促进法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等发展循环经济的专项法规，并对资源的节约、回收、再用、再生循环利用作出特殊的规定；另一方面修订《政府采购法》、《税收征管法》和《商业银行法》等法律，在其中纳入政府扶持和经济刺激的内容，从而搭建起一个有机、和谐、层次合理的循环经济法律法规平台，使循环经济法律制度尽快形成一个完备的体系。 

    4、从“条例”和“规章”规制。为了促进循环经济的开展，有必要在法律的框架内由政府制定一些行政法规和条例。比如制订出台《资源综合利用条例》、《废旧汽车和废旧轮胎回收条例》等循环经济的专门条例，并在条例的指导下，制定或完善有关政府规章、部门行政规章。与此同时，为了实行区域自治，结合中部地区人口、地理和资源特点，中部地区各地方人大及其常务委员会、地方人民政府应加强联合与协调，在立法权限范围内规制一些区域性地方法规、条例和区域行政规章，以防各行其是。比如，中部地区很有必要制定《中部地区循环经济实施条例》、《中部地区发展循环经济实施方案》等区域性法规和规章等。

    5、从“规范”行为着力。要发展循环经济，政府相关职能部门起着关键的作用。现在在环境资源方面的很多违法行为，实际上都是政府的违法行为和不作为16。因此，我们应该更加重视政府行为的规范。这也是依法行政、依法治国的客观需要。当然，我们在规范政府行政管理的时候，不仅要重视强制性规范，而且要重视行政协议、行政合同，调动被管理者的积极性。与此同时，要加强市场的调节机制，包括生态保护补偿机制。虽然近几年来中部地区陆陆续续的采取了一些措施，但是总的来讲还是不够，还需要进一步着力，特别是要对一些具体问题具体制度进行研究，比如关于建立节约型社会、在各个方面进行节约资源、节约能源、节约土地、节约水等我们都应该把它们规范化、制度化。 

    六、司法保障：循环经济的法律平衡

    2005年3月9日，最高人民法院院长肖扬在《最高人民法院工作报告》中曾明确指出，今后一个时期审判工作的工作重点之一是努力为实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起和东部地区加快发展提供司法保障，促进区域经济协调发展。因此，作为司法机关，应采取以下措施着手为中部地区的经济发展提供司法保障。

    1、加大司法诉讼力度。加强司法诉讼力度，首要的是修改民事诉讼法和行政诉讼法。我们以行政诉讼法为例，1989年通过的《行政诉讼法》是我国行政行判发育尚不成熟、行政诉讼制度刚建立不久的背景下出台的。这一部诉讼法，还是在计划经济向市场经济体制过渡时期的产物，从它的受案范围和诉权、起诉的形式和内容、原告资格和第三人范围、原、被告举证责任、裁判方式及依据等问题，都只作了原则性的规定，而对相当多的问题没有明确具体的规范。因此，我们要借鉴大陆法系国家行政诉讼方面的经验，进一步加大行政诉讼的收案范围17，在目前民事诉讼法和行政诉讼法不能及时修订的情况下，最高人民法院可适时出台涉及有关司法机关参与循环经济方面的司法解释。

    2、加大司法执行力度。要加大司法执行力度，就必须完善非诉行政执行行制度，尽快制定出台行政强制法。我国现行非诉行政制度还很不完善，比如我国现行的行政强制执行体制既不同于大陆法系国家以行政机关自行强制执行为主的模式，也不同于英美法系国家以司法执行为主的模式，而是将这两大模式结合起来的一种折衷模式，即以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。现在行政强制法已列入全国人大常委会立法计划，不久将会颁布实施。但不管怎样，行政强制法规定强制执行权在行政机关与法院之间的分配时，都要从有利于循环经济构建和保护出发，使得人民法院的司法保障职能和行政机关的行政执法职能得到充分有效地发挥。

    3、加大司法参与力度。司法的极积参与，对循环经济的构建起着重要的作用。我国许多环境资源问题得不到解决，与我国司法参与不够有着重大的关系，事实上，世界上许多国家都重视这方面的工作。当然，我们不是说我国司法部门根本不参与这些案件，也不是说重视就一定要审理很多案件。关键是对这方面的问题积极地参与协调，对一些涉及循环经济发展的重大案件更需要认真对待和及时处理。

    4、加大司法打击力度。面对信用危机导致的政府和司法公信力的不足，面对环境资源方面的很多违法行为，一方面，我们要加大对行政执法违法的处罚打击力度，要将行政执法违法作为犯罪严重惩罚的加重情节。另一方面，要加大对拒不执行生效的行政法律文书处罚执行力度，提高对拒不执行人民法院判决、裁决罪的量刑幅度，使惩罚机制大于获利机制，即使拒不执行的行为在经济上获得的利益远远低于因其所受惩罚而造成的损失。另外，在目前国家还未出台《监督法》的情况下，我们要加大惩罚力度。除应加大对违法行政、造成国家环境资源破坏的各级行政长官的责任追究和惩罚力度外，还要加大对特权垄断行为和部门保护主义行为的限制和惩罚力度。应明确界定耍特权和构成行政垄断权力以及部门保护主义的范围以便给予必要恰当的制约，并在权力机关设立相应的监督机构，评价其行为是否构成耍特权和构成行政垄断而导致破坏循环经济的发展。 

    5、加大司法协调力度。司法必须体现法律效果、社会效果与政治效果的有机统一。这是我国国情所决定的。而司法协调则以法院司法与相关司法行政机关以及当事人接受司法之间的平衡、效率与公平之间的平衡、法官业务素质与政治素质之间的平衡为其基本维度。一般而言，只要正确地运用法律，公正司法，社会效果和政治效果都可以得到实现。但是，目前在发展循环经济的过程中，出现了许多新情况、新问题，而法律规定却相对滞后，许多新问题没有相应的法律来调整。因此，司法协调构成了可持续能力的”公正表征”，是司法可持续发展能力不断优化的保障。它要求司法机关在案件审理和裁判过程中必须提高其司法协调能力，充分发挥司法效能，打击犯罪，化解矛盾，定纷止争，促进社会的和谐进步与循环经济的健康有序发展。现阶段，司法机关主要是加强以下几个协调力度：一是法院与检察机关的协调；二是法院与行政执法机关的协调；三是法院与法院之间的协调；四是法官与当事人之间的协调；五是司法公正与效率之间的协调；六是司法人员业务素质与政治素质之间的协调等等。

    作者单位：夷陵区人民法院