一、被征地农民权益的现状　

    从我国各地的实践看，征地范围几乎覆盖了一切社会领域。无论是公益性建设用地，还是经营性建设用地，都采取由政府征为国家所有的办法。如一些地区无条件大面积征用平整开阔、交通便利的农村用地来建立各类开发区，更有甚者，为了开发房地产、修建豪华别墅、娱乐场所而大量征用农民土地。这种剥夺农村集体经济组织和农民土地所有权和使用权的做法严重侵犯了农民的土地权利。在征用农民土地后进行补偿时，不按实际征用土地面积对农民进行补偿的现象屡见不鲜。在征地实施阶段不按程序向村民公告，在用地批复未下达前，或对被征用土地的农民安置不到位的情况下，就抢占用地。征地批复后“两公告一登记”制度也不落实，没有有效听取被征地农民的意见。

     另外，从《土地管理法》中所列出的征地补偿标准可以看出，补偿费用不仅低，而且也没有完全反映出土地所在地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素。征地补偿以变量产值为标准，也有失科学、公正。随着工业化、城市化速度的加快，越是发达地区征用土地，越是表现为农村更大土地收益的损失。在我国区位条件优越的沿海省份，开发区的土地出让价格每亩达数十万元，甚至上百万元，它相当于市场价格，而按照国家的标准补偿，沿海地区的被征用土地即使按照最高标准30倍补偿，也只不过3万元，是其市场价格的十分之一，甚至几十分之一。而且，在现实生活中，法律所规定的如此低的土地征用补偿费用也往往不能兑现，许多地方政府进一步压低土地补偿费用，对被征地农民的补偿纯粹是一种象征性的。特别是国家和地方重点基础设施建设项目，为节省投资，采取“省部协议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准，远远低于法定的最低补偿标准。

　　在市场经济体制下，劳动力就业是主动的、动态的、双向选择的社会行为，征地安置方式和劳动用工制度发生了很大的变化。当前，大部分地区采取一次性发放安置补助费，让农民自谋职业的安置办法，当地政府把被征地农民全部推向了社会。对于那些年轻、有一技之长的农民来说，还有可能进城找到一份工作。而对于那些年龄偏大、文化程度不高、缺乏就业技能和丧失劳动能力的农民来说，在现阶段劳动力就业市场供大于求的情况下，他们明显地处于弱势地位，难以谋求到新的职业，失去土地后，就成了“种田无地，上班无岗、社保无份”的“三无”人员，仅靠有限的土地补偿金为生，既成不了市民也当不了农民。而土地补偿费无论多少，总是有限的，一旦用光之后他们怎么生活？而且对于那些在城里找到工作的人来说，在城里仍受到许多歧视和不公正的对待，例如户口、子女入学、看病医疗、社会保障等等。即使是一些地方政府动用行政命令强制性地安置农民进入各类企业，企业迫于无奈而暂时接受了。但在市场经济条件下，企业是赢利性组织，不是慈善机构，它要谋求利润最大化。企业一旦发现被安置的农民对企业发展没有多大价值而成为负担时，肯定会使其下岗，于是出现了“今天就业，明天下岗”的现象，被征地农民又被迫返回了农村。

    二、侵犯被征地农民权益的原因分析

    1、法律规定的土地集体所有与土地征用补偿制度自相矛盾。我国《宪法》赋予了农民集体财产所有权，同时《宪法》及《土地管理法》的相关规定为国家征用农民集体所有土地提供了法律依据和保障。但《宪法》和《土地管理法》的各款关于农村土地所有权与土地征用过程的规定在某种程度上存在着矛盾。因为如果坚持土地农民集体所有，那么国家就不能单方面确定征用农民土地及补偿标准。而在现实生活中，往往是国家想要征用土地时，事先也不和农民集体商量，而是动用行政命令，一纸公文下来就宣布了需要征用土地的位置、数量、补偿金额及其他事项，丝毫没有给农民集体讨论、商谈的余地，其结果势必是否定了土地的农民集体所有权，使得农村土地的集体所有变得徒有虚名，成为一纸空文。法律上的这种缺陷为实践中政府侵犯被征地农民权益埋下了伏笔。

     2．法律制度不完善，国家垄断土地一级市场，导致征地补偿费背离其市场价格。《土地管理法》规定，非农建设用地的一级市场实行国家垄断，即先由国家对农村土地进行征用，转为国家所有，然后再由国家向用地单位及个人出让，不允许农民直接把土地转让给用地单位及个人。也就是说，《宪法》及《土地管理法》虽然规定土地归农民集体所有，但事实上土地卖与不卖、是否被征用不是由农民来决定，农民失去了卖不卖的自主权。而且即使农民要卖土地，他们仍没有与买方主体平等谈判价格的权利。从经济关系及法律关系的角度看，国家在征用农民土地时，是以市场主体即土地需求者的身份出现的，而不是以行政权力机关身份出现的。国家与农民之间是土地买方卖方的关系，按照市场经济运行规则，双方的地位与权利应该是平等的，农民是否愿意出卖自己的土地以及愿意以多高的价格出卖土地，不应该由国家单方面说了算，而应该在双方的谈判协商中确定。但是《土地管理法》的相关规定则剥夺了农民的这种谈判地位、资格、权利和机会。国家如果要征用，农民就无法抗拒，只能俯首听命，无论国家出多么低的价格，农民都只能接受，根本不能讨价还价，于是出现了如前文所讲的土地补偿费远远低于土地实际市场价格、不是真正意义上的土地所有者价格的现象。

    3、各地政府为吸引投资而压低征地补偿费，将招商成本转嫁给被征地农民。为大力发展地区经济，全国各地掀起了建设各类“园区”、“开发区”、“高新区”的浪潮，进而征用了农民的大量土地。虽然一些地方存在政府倒卖土地进而攫取差价的行为，但我们也要看到，有些地方政府在征用农民土地时其政府本身是倒贴钱的，即土地出让价格低于征用补偿费。为了吸引更多的资本进入，特别是在吸引外资上，各地之间竞相压价，甚至有些地方打出“三零政策”，即实行零低价、零收费和零距离服务。政府为什么会做出这些行为？我们认为，在当前体制下，政府官员升迁是与其任期内所做的贡献密不可分的，考核的最主要指标便是GDP、财政收入、经济增长率等。但是，采取低成本招商政策的背后靠的是什么？是靠尽可能压低土地征用补偿费，以牺牲广大农民利益为代价的，利益被外商拿走了，“肥水流入了外人田”。外商也正希望看到各地都竞相压低招商成本，以便借机低成本进入，以谋取更多的利益。本地生产是增加了，但本地农民收入未必有相应的提高。

    三、被征地农民权益的保障及创业发展

    1、修改完善《宪法》及《土地管理法》。第一，明确“公平补偿”原则。第二，赋予农民平等的谈判地位和权利。第三，严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。要把为公益性项目而进行的征地与一般经营性项目用地严格分开，缩小征地范围。征地权是国家的强制性行政权力，应当主要用于水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、公检法设施等国家重点公共设施建设，一般不能用于商业开发，更不应变成企业行为。要慎用征地权力，进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。工商企业需要用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。

     2 、探索多种对农民补偿的方式与途径。如土地股份合作制，当征地用于经营性目的时，如修建公路、铁路、机场等，可以将农民的土地折价入股，根据公司营运情况每年分红，随公司效益变化而变化，股份可以转让。再如长期补偿制，江苏省昆山市在征用农民土地时实行“三六九”政策，即每年每亩责任田补偿300元、自留地600元、口粮田900元，以后随地区经济发展而逐步提高标准，使农民有固定的收入来源，长期受益。这种做法颇受农民欢迎，收到了良好的社会效果。

    3、建立和健全农村社会保障制度，将被征地农民纳入社会保障体系。建立失地农民最低生活保障制度、失地农民基本养老保险制度，建立与农村地区相适应的互助医疗保险制度，引导失地农民参保，满足其最基本的医疗需求。同时，鼓励有条件的失地人员参加城镇职工医疗保险。对于被征地人员，政府适当给予医疗保险补贴。

    4、拓宽被征地农民就业门路，强调对失地农民加强职业技能培训和就业安置。政府要拓宽就业门路，采取货币安置、农业安置、用地单位安置等多种安置途径，多形式、多渠道安置被征地农民，并做到安置补偿费用落实到位、责任和措施落实到位，确保被征地农民得到妥善安置。采用货币安置的，要加强对被征地农民的劳动技能培训，提高他们的就业能力。耕地后备资源多的地方，要引导并组织被征地农民按照土地利用总体规划开发土地或在农民自愿的基础上，通过依法调整土地等农业安置途径进行安置。对适合农民就业的工作岗位，用地单位在同等条件下应当优先安排被征地农民。要扶持被征地农民经商办厂、自主创业。工商、城建、税务、金融、卫生、消防等部门要在市场准入及相关政策上予以扶持。要鼓励农民进城务工，取消农民进城务工的限制性规定。                 

    作者单位：点军区人民法院