（一）行政诉讼案件立案和审理情况

    2006年至2008年，我院共受理行政诉讼案件52件。其中，诉行政机关不履行法定职责即不作为9件，工伤性质确认7件，政府林地使用权处理决定7件，房屋抵押登记行政确认5件,政府土地使用权登记3件、治安行政处罚3件、工商行政处罚3件、旅游行政许可及行政赔偿3件,教育行政许可2件、农机行政登记附行政赔偿2件，政府行政违法及赔偿、公安行政违法及行政赔偿、城建行政处罚、公安交通事故处理，城市规划管理收费、政府行政合同、文化行政许可、土地信息公开各1件，其他2件。以上52件行政诉讼案件，当年全部审结，结案率为100%。其中：判决20件，撤诉24件，裁定不予受理5件，裁定驳回起诉1件，移送2件。判决的20件中，上诉15件，除2件因一方当事人提出新的证据二审予以改判外和发还外，其他13件均维持一审判决或经二审协调后撤回上诉，裁判正确率为100%。

    （二）非诉行政执行案件立案和执行情况

    2006年至2008年，我院共立案非诉行政执行案件11类共229件。其中：税务行政执行124件、社会抚养费行政执行42件、交通行政执行37件、土地行政执行7件、工商行政执行7件、质量技术监督行政执行4件、卫生行政执行4件，统计行政执行、环保行政执行、城建行政执行、劳动行政执行各1件。以上11类共229件非诉行政执行案件涉案标的347.48万元，已全部结案。其中自动履行147件，强制执行20件，执行和解37件，其它25件。

    二、行政诉讼案件的特点和审理行政诉讼案件主要作法

    （一）行政诉讼案件的特点

    1、受理的案件类型多样化。从三年来收案情况看，共涉及到区政府、乡镇人民政府和18个行政部门，包括劳动、房管、公安、农业、教育、城建、工商、国土、人事、文化、旅游等。既有不服行政机关作出行政处罚的，也有行政许可和行政登记确认的，其中新类型案件时有出现,且分布较广。比如黎祥茂诉夷陵区旅游局和夷陵区发展和改革局旅游不作为及行政赔偿案，刘华萍诉宜昌教育学院要求其换发毕业证、并更改网上所登记的错误姓名信息行政诉讼案，还有农机行政登记附带行政赔偿、文化网络行政许可等案件，都是近年来出现的新类型案件。此类案件达8件，占15.4%。

    2、所涉案件年度集中化。三年来，受案数排前三位的主要集中在政府、劳动、房管局三个行政机关，且年度变化较大。一方面，集中化的表现主要发生在行政管理领域和地区相对集中，涉及较多是政府或行政赔偿类、劳动保障类、房管局房屋登记行政确认类案件，直接涉及到公民的劳动保障、房屋和土地山林权属确认等根本利益，案件焦点突出，矛盾比较集中，共有27件，占51.9%；另一方面，案件年度变化较大。如2006年受理工伤行政确认3件，不作为2件，镇政府林地使用权处理决定2件；2007年受理政府林地使用权处理决定3件,工伤性质确认2件，旅游行政许可及行政赔偿2件；2008年受理房屋抵押登记行政确认5件,不履行法定职责4件,治安行政处罚3件。

    3、不作为案件所涉机关分散化。三年来，不作为行政诉讼案件呈现出以下特点：一是被诉行政机关分散,有政府、房管、土地、旅游、教育、人事等。二是出现当事人连续起诉数个行政机关。有的当事人先后要求不同行政机关履行职责，在有关行政机关均未答复或履行的情况下，连续起诉不同级别、不同性质的行政机关。三是不作为类型案件以不履行法定职责居多。我院受理的9件不作为行政诉讼案件中，因不履行法定职责而引起诉讼的有6件，占66.7%；因不履行法定义务引起的有3件，占33.3％。四是因多方面原因，原告败诉多。五是此类案件审理起来有“四难”，即原告举证难、法定职责确认难、起诉期限确定难、纠纷协调解决难。

    4、行政相对人起诉反复化。出现同一原告不同理由多次起诉一个被告、或者同一原告起诉多个被告的案件，即行政相对人重复起诉的多，且均是多年的缠诉户，此类案件共有9件，占17.3%。如：2006年刘祥元诉夷陵区人民政府侵犯人身权行政违法及行政赔偿案，柳良华诉分乡镇人民政府山林使用权处理决定案；2007年付承钧诉夷陵区人事局行政不作为案。上述行政相对人均是三次以上到法院提起行政诉讼，特别是付承钧诉夷陵区人事局行政不作为案，傅承钧于2003年2月27日向法院提起诉讼，同年3月15月傅承钧申请撤诉，后又于2005年8月29日又提出起诉，还是原来的理由，同年8月31日我院裁定不予受理。2007年2月6日，傅承钧再次到法院提起诉讼，经开庭审理后，再次裁定不予受理。2009年6月1日，傅承钧又以相同的诉讼请求到法院起诉。根据《最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释》第三十六条、第四十四条第八、九款的规定，我院认为傅承钧所诉请求属同一事实，属重复起诉，其请求的事项不属于人民法院行政诉讼管辖的范围，再次裁定不予受理。

    （二）审理行政诉讼案件的主要作法

    1、践行司法为民理念，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。我院注重不断强化对群众合法权益的保护力度，判决行政机关败诉的比率达15%。一是拓展行政诉讼受案范围，依法加强对公民、法人和其他组织诉权的保护。根据行政诉讼法和最高法院的司法解释，我院将依法保护好人民群众对行政机关的起诉权作为行政审判的重要任务。二是积极行使法官释明权，减轻当事人诉累。我院完善了行政诉讼的诉讼告知、释明和救济等制度，加强行政诉讼指导，在案件受理、庭前准备、开庭审理、裁判文书送达等各个环节适度运用法官释明权，通过对法律及法律适用的解释，使当事人正确辨别、合理避让诉讼风险并正确对待裁判结果，促成当事人相互间的谅解，从而避免和减少了当事人对行政审判的误解和对立情绪，也减轻了当事人的诉讼负担。三是树立保护弱者的观念，落实司法亲民利民要求。为充分体现对人民群众的权益保护，我院一方面将被诉具体行政行为的合法性审查作为庭审的中心任务，另一方面坚持被诉行政机关负举证责任，对举证不能的依法判决其承担败诉后果，同时坚持合法性兼顾合理性审查，对合法但不合理的具体行政行为，本着有利于维护原告利益的精神作出必要调整，力求做到“官了民了”、“案了事了”。

    2、发挥行政审判职能作用，维护和监督行政机关依法行政。一是注重维护和支持依法行政。在行政审判工作中，我院重视处理好保护原告诉权、维护群众合法权益与依法确定行政案件受案范围、维护和支持依法行政的关系，对不属行政诉讼范围的案件及时裁定不予受理；对事实清楚、证据确凿、程序合法和适用法律正确的被诉具体行政行为，依法判决驳回原告诉讼请求或维持被诉行政行为。二是加大对依法行政的监督力度。通过审查被诉具体行政行为，对事实不清、证据不足、程序不当、适用法律错误及对行政管理相对人造成损失的，依法判决撤销、重新作出具体行政行为、确认违法或无效、限期履行法定职责或予以行政赔偿。三是提出完善行政执法的意见或司法建议。三年多来，我院共提出意见或司法建议10多条。通过行政审判，发现行政机关存在对法律不熟悉、程序意识和证据意识不强、应诉能力弱等问题的，及时提出改进意见；对有政策依据而法律依据不足的行政行为，在作出判决时及时提出司法建议；对行政行为瑕疵而不影响合法性的案件和行政行为违法但撤销会造成公共利益重大损失的案件，依法适用确认判决和驳回诉讼请求判决。

    3、加强协调化解矛盾，积极探索解决行政争议新机制。为妥善化解行政争议，维护社会和谐稳定，我院根据我国《行政诉讼法》有关行政机关可以在行政诉讼中改变被诉具体行政行为，原告可申请撤诉的法律规定，积极探索行政诉讼协调和解工作新机制，最大限度地维护社会的和谐和稳定。一是立足自身，开展全面协调。我院充分运用审判职能开展多层面、全方位的协调，做到认定“一个目标”、走“三步曲”、奏“四重奏”。认定“一个目标”就是着眼司法和谐，从根本上化解矛盾，不拘泥于案件本身。走“三步曲”就是先由案件承办人组织协调；承办人协调达不成一致的，由庭长组织双方进行协调；庭长协调仍然达不成一致的，再由院长或分管院长与原告、被诉行政机关负责人沟通协调。2008年审结的24件行政诉讼案件，承办人做到件件协调、多次协调，庭长协调23件25次，院长、分管院长协调12件14次。奏“四重奏”就是在把握立案审查、庭前准备、庭审、送达四个阶段，不放过一次协调的机会，主动细致地做好协调工作。二是依靠领导，开展重点协调。对群体性和带有上访苗头的重点案件,主动与党委、人大汇报、沟通，与政府联系，必要时请他们帮助协调。我们受理的原告黎祥茂诉被告夷陵区旅游局、夷陵区发展和改革局违法行政许可、行政不作为附带行政赔偿一案，受理的杜晓宜、湖北雅斯连锁商业有限公司诉宜昌市夷陵区国土资源局、夷陵区人民政府、第三人宜昌瑞德隆房地产开发有限公司违法履行行政行为一案，鉴于案件的特殊性，我院均及时向区委报告，并请区领导协调。经过协调，保护了原告的合理诉求，最终原告申请撤回起诉，这两起受到多方关注的案件得到圆满解决。三联系亲朋，开展难点协调。对争议比较大的难案，联系当事人信任的亲友帮忙做协调工作。如原告邓宏源诉被告夷陵区工商行政管理局工商行政许可、原告邓宏元诉被告夷陵区文化体育局文化行政许可两案。该两案邀请当事人信任的亲朋帮助劝说当事人。通过不断探索新的协调方式和方法，有效化解了行政纷争，促进了官民关系和谐，同时也推动了行政审判工作水平的提高。三年来，我院审结的52件行政诉讼案件中，通过协调工作，在保护当事人合法权利的基础上，有24件案件以原告申请撤诉法院裁定准许的方式结案，取得了法律效果和社会效果的统一。

    4、强化对非诉行政案件的审查及执行，支持行政机关依法行政。我院积极主动与行政执法机关沟通和联系，强化为行政执法机关的法律服务，对行政机关申请执行的非诉行政案件，依法进行合法性审查，及时立案，及时作出是否准予强制执的裁定，及时移送执行机构执行。通过加大对非诉行政案件立案及审查的服务力度，非诉行政案件的立案工作也得到了行政执法机关的赞扬和好评。

    5、注重对行政诉讼案件的宣传调研，积极为构建和谐司法提供智力支持。我院行政庭的法官耐得住寂寞，守得住精神家园，在搞好本职工作的同时，积极撰写法学论文和案例分析稿件。这些文章和案例先后在《人民司法》、《人民法院案例选》、《最新行政法律文件解读》等国家级、省级报刊杂志和媒体上发表。其中有二篇在全国法院系统学术讨论会上获三等奖和优秀奖，有三篇在全省法院系统学术讨论会上获奖，有二篇被评为第一、二届中部崛起法治论坛征文三等奖、二等奖。同时，2008年，我院行政庭还积极参与上级法院组织的案例编写和课题调研活动。比如2008年，我院行政庭庭参与了省高院组织的《湖北法院审判案例指导与参考》一书的编写工作，其中我院行政庭负责撰写了省高院行政庭的5篇典型案例；参与了上级法院行政庭有关三峡移民行政案件的问题与对策、行政征收征用以及土地行政案件司法解释的调研等活动。由该院行政庭负责执笔撰写调研报告受到了最高法院有关部门的肯定和好评，其中撰写的《关于三峡移民搬迁补偿等行政案件的调查思考》、《关于审理征收征用行政案件具体应用法律若干问题的调研报告》、《关于审理土地行政案件具体应用法律若干问题的调研报告》分别在最高人民法院主办的《行政法律文件解读》2008年第7、8辑、第11辑、2009年第4辑上发表。通过对行政诉讼案件的宣传调研，不仅提高了我院行政审判队伍业务素质，而且为解决行政审判实践中出现的新情况和新问题提供了参考依据。

    三、审理行政诉讼案件存在的问题和困难

    （一）行政机关对行政审判工作的理解、支持与配合有待加强，司法环境和工作环境有待进一步改善

    由于办案环境和设备跟不上形势发展和工作需要，一定程度上制约了办案效率和效果的提高。主要表现为：一些行政机关及其领导对行政诉讼认识不足，法律意识不强，认为行政审判影响行政效率和权威，对行政审判尤其是对当被告不理解甚至有抵触情绪；行政机关法定代表人出庭应诉率少，比如2008年我院受理的24件行政案件，除原告刘华萍诉被告宜昌教育学院教育行政管理一案行政首长（即原教育学院院长谭维虎）亲自出庭应诉外，其他行政诉讼案件的行政首长均没出庭应诉。

    （二）行政诉讼中普遍运用“协调”方式解决争议

    《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件不适用调解，但实际上法院为解决行政争议而在原被告之间进行协调已成普遍做法。从我院的情况看，三年来原告撤诉的案件占全部审结案件的46.2%。这些撤诉案件，原告因自身原因申请撤诉的很少，行政机关主动纠错的也不多，而大多数是在法院进行协调后，行政机关改变原具体行政行为或履行了行政作为义务，原告谅解或达到目的而撤诉。从社会效果看，协调虽有利于某些行政诉讼案件纠纷的解决，但毕竟法律还没有明确的规定，每案都进行协调也与法律规定相悖。

    （三）行政案件司法审查的局限性，导致裁判后所要达到效果的有限性

    法律赋予人民法院司法审查范围和司法变更权的有限性，与原告诉求利益的多元性和多样性之间，存在一定差距，法律效果与社会效果有时难以有效统一。根据现行法律规定，人民法院只能受理不服具体行政行为的行政诉讼，而无权受理涉及政府部门政策文件的诉讼；只能对行政行为的合法性进行审查裁判，而无权对行政行为的合理性进行审查与裁判；只能对显失公正的行政处罚予以判决变更，而无权对被诉的所有行政行为直接判决变更。这些特征，使人民法院客观上难以满足人民群众对政府部门多元性和多样性的救济诉求，无法对拆迁裁决、社会保险、行政许可等领域发生的合法但不合理的具体行政行为直接判决变更，法律效果与社会效果有时难以做到有效统一，这是导致了相关行政案件上诉多，信访较多的原因。

    （四）行政审判的难度不断增大，对法官也提出了更高的要求

    行政案件社会关注面多，影响大，所涉法律关系复杂。一方面随着经济社会的发展和民主法制进程的推进，涉诉的行政执法领域不断扩大，新类型、疑难复杂、矛盾激化的案件不断出现，导致行政审判人员难以从容裁判。另一方面现行的法律法规相对滞后，行政诉讼法对受理范围、结案方式、证据规则、非诉执行等规定的较为原则，地方性法规立法还在探索之中，一些政策性文件在行政审判中又往往缺乏相应的法律依据，给行政审判工作带来一定的困难。

    （五）处理机制需进一步完善，办案力量需进一步增强

    面对不断出现的新情况新问题，我院探索开展了在行政诉讼中引入协调机制，取得了明显的效果。但有时还存在协调介入过早的现象，协调机制还需进一步完善。在立案和民行交织案件处理上尚待进一步探索。办案力量有待进一步增强。我院行政庭现有干警四人，办理行政诉讼案件及审查非诉行政执行案件，只是工作任务的一少部分，大量的任务是办理民事案件，且年龄老化，病号多，办公条件较差，工作压力大。由于以上客观原因的存在，行政案件不断增加，案情日益复杂，案多人少的矛盾比较突出。个别案件还存在被二审改判，有少数案件虽已裁判结案，但行政争议依然存在，影响了审判质量和效率，也导致行政审判法官受行政审判难度大等因素的影响，对行政审判工作缺乏热情和信心。

    四、对进一步提升司法水平和依法行政水平的建议

    （一）进一步提升基层和一线行政执法水平

    从对近年来行政诉讼案件司法审查情况看，夷陵区各行政执法部门依法行政的总体情况良好，行政执法水平逐年提高，行政机关败诉的案件所占受理行政诉讼案件的比例很小，但仍存在着发展不平衡问题。比如乡（镇）政府的执法水平和应诉能力明显低于区直行政执法部门，非诉行政执行案件数量和处理难度要明显高于行政诉讼案件。为此，建议乡镇人民政府和各各行政执法机关应采取有力措施，加强对行政机关工作人员的教育和培训，进一步增强依法行政意识，规范行政执法行为，实现行政机关依法行政水平的整体提高和均衡发展。针对败诉案件中反映出的问题，当前各级行政机关工作人员，特别是基层和一线人员，应当进一步牢固树立“五种意识”：一是民生民权保护意识。在注重行政效率的同时要更加重视民生民权保护；二是证据意识。在注重证据形式审查的同时要更加重视证据的实质审查，确保行政行为认定事实清楚、证据确凿；三是程序意识。在注重实体结果正确性的同时要更加重视遵守法定程序；四是合理性意识。在注重行政行为合法性的同时要更加重视行政行为的合理性；五是责任意识。在注重主动行使行政职权的同时要更加重视依法及时履行职责，坚决杜绝不作为。

    （二）进一步发挥政府行政复议的纠错功能

    政府法制机构的建立健全和队伍素质的提高是政府法制工作的重中之重，特别是法制机构肩负的行政复议职能是行政机关内部层级纠错的法定途径。但到目前为止，法制机构的地位和作用仍未得到各级政府行政机关的应有重视，其监督规范执法的职能没有得到充分发挥。从少数败诉案件和行政执法机关行政行为存在遐瑕疵分析看，有些案件都经过了行政复议程序但未得到纠正，使本可以在行政程序中化解的行政争议，最后演变成行政诉讼，既影响了政府的法治形象，又耗费了有限的司法资源。为此，建议政府进一步加强法制机构的建设，特别是增强行政复议能力，充分发挥其纠错功能，力争将大部分行政争议有效化解在行政程序之中。

    （三）进一步提高行政机关应诉能力

    从我院近年行政诉讼的情况来看，确有部分行政机关不能正确对待人民法院行政诉讼的司法监督，虽然湖北省人民政府早在2007年就出台了行政机关负责人出庭应诉等相关制度，但实际情况是行政机关负责人很少出庭应诉。为此，建议政府进一步加大对行政机关依法履行诉讼义务情况的考核力度，同时进一步推动行政机关负责人出庭应诉工作均衡发展。

    （ 四）进一步巩固和发展良性互动机制，共同预防和化解行政争议

    尽管近年来夷陵区行政机关与人民法院普遍建立了多种形式的良性互动载体和机制，但各行政机关发展还不平衡，且良性互动的深度和广度不够，行政与司法形成合力、共同预防和化解行政争议的作用没有得到充分发挥。有的行政机关对人民法院提出的切实可行的协调处理方案配合支持不够，使行政争议迟迟未得到有效化解；极少数行政机关对人民法院的司法建议不够重视，强调客观原因的多。为此，建议各行政机关自觉履行人民法院的生效裁判，认真落实并及时反馈人民法院的司法建议，改进行政管理工作，提高行政执法水平，更加重视通过协调和解的办法解决行政争议，理解和配合人民法院的行政审判工作。

    （五）进一步加强与行政机关的沟通与联系

    在日常工作中，法院应与行政机关加强经常性的联系和沟通，主动向有关行政机关通报审判中发现的问题，适时提出司法建议，采取有效措施促进依法行政，促使行政机关充分认识行政审判及行政首长出庭应诉的重要意义并自觉支持和配合法院做好行政审判工作，为行政审判工作营造良好的外部环境。与此同时，要自觉接受人大的监督，特别是遇到案情重大的行政案件，要及时、主动向人大、党委汇报，争取理解和支持，排除干扰和阻力，保证案件得到公正判决。

    （六）进一步增进理解，相互支持，共同解决“非诉执行难”

    “非诉执行难”问题的产生有其复杂原因，但因部分行政机关执法水平不高、行政执法存在较多合理性瑕疵而造成部分行政行为不能在行政程序中得到自动履行，是重要原因之一。而且，这些行政行为即使申请法院强制执行，也难以得到有效执行，特别是目前已在法院积压的少数土地、矿山、社会抚育费征收类案件。因此，“非诉执行难”是人民法院和行政机关共同面对的巨大困难，单纯依靠法院或行政机关都无法有效破解。为此，建议行政机关尤其是非诉行政执行案件较多的行政机关，应充分理解法院在非诉行政执行案件的审查和执行中所面临的巨大压力，在党委、政府统筹协调下，全面整合行政和司法资源，建立非诉行政执行案件法院与行政机关分工负责的新机制，尽快消化近几年来积压在法院的旧存案件，努力促成非诉行政执行工作的良性循环；各级行政机关应切实提高行政执法水平，从源头上减少申请法院强制执行的案件数量。

   （执笔人：肖  杰）