一、据以研究的案例

    [案例一]某厂排除的工业废料导致农田污染，环保部门给该厂处以罚款1万元的决定，同时在罚款决定书中责令该厂向受害农民支付5000元的赔偿费。[1]

    [案例二]李某认为邻居张某所建房屋严重影响其通风、采光等，遂以规划部门的颁证行为违法为由向法院提起行政诉讼，同时请求法院判决张某排除妨碍，拆除墙体。而张某称其在建房的过程中遭到李某的阻拦，因而向法院提起民事诉讼，要求李某赔偿误工及工料损失。

    [案例三]某甲向法院提起民事诉讼，称邻居某乙在对房屋进行拆旧建新时，侵占了其土地使用权，相关部门已向某乙下达了《责令限期改正违法行为通知书》，但某乙不予理睬，现根据民法的有关规定，请求法院判决某乙排除妨碍，拆除墙体，赔偿损失。

    [案例四]个别房屋共有人将共有房屋出售给他人，房管部门办理了过户手续。

    [案例五]工商行政管理部门认定某公司侵犯他人的注册商标专用权，作出立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和伪造注册商标标示、制造侵权商品的工具，罚款30000元的处理决定，该公司不服提起行政诉讼。利害关系人以该公司为被告提起民事诉讼，要求赔偿损失。[2]

    上述几起案例均涉及到行政诉讼和民事诉讼，是先行后民还是先民后行，抑或提起行政附带民事诉讼，实践中做法各不相同。在诉讼途径选择的探讨方面，有先民后行、先行后民的主张；也还有中止诉讼、直接确认、审查后释明等的观点。笔者认为，先民后行、先行后民、中止诉讼的主张是符合现行的法律规定的，同时也是对现行司法实务方面的总结和归纳；但不能解决在司法资源紧缺情况下的浪费问题，更不能解决当事人诉累等问题。而直接确认、审查后释明的主张，虽可解决上述问题，但却存在缺乏法律依据的问题。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《解释》）第61条的规定，被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议，人民法院可以一并审理。《解释》对在行政诉讼中一并解决民事争议的规定，仅限于被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法。显然在行政诉讼中一并解决民事争议的范围过窄。最高人民法院发布的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第九条对民事行政交叉的案件，扩大了在行政诉讼中一并解决民事争议的范围，能有效解决行政裁决、确认、许可、登记引起的在事实与证据上互为依据，在处理结果上互为前提和条件，互为因果的民事行政交叉案件。行政管理相对人的同一行为违反了行政法律法规，又侵害了第三方的民事权益，行政机关对其予以行政制裁的同时责令其给受害方一定的经济赔偿。该行政管理相对人或受害人对行政制裁和对民事争议的裁决不服提起行政诉讼后，又附带要求解决有关民事争议；或者被制裁人或受害人仅不服行政机关对其民事争议所作的裁决而提起行政诉讼，请求撤销对其民事争议进行裁决的具体行政行为的同时，附带要求解决民事争议。对行政机关的确认、许可、登记的行政行为引发的民事争议或者因民事申请行为被行政机关的确认、许可、登记引发的行政争议的，行政相对人或利害关系人均可在提起行政诉讼时，请求撤销确认、许可、登记的行政行为进行裁决的同时，附带要求解决民事争议。据此，行政附带民事诉讼必须具备以下条件：首先，提起的诉讼必须是与行政行为有关联，在诉讼中存在着行政诉讼与民事诉讼且两种诉讼具有在事实与证据上互为依据，在处理结果上互为前提和条件，互为因果，即在行政行为的发生是以民事行为为原因或民事争议的诉讼中对确认、许可、登记的行政行为抗辩提起的案件。第二，附带民事诉讼必须是行政机关依行政法律法规有权裁决、确认、许可、登记的行政行为所引发的争议，或者因民事行为而申请行政机关作出的确认、许可、登记引发的行政争议。第三，提起的诉讼必须是具体的行政行为在提起诉讼的期间内。第四，争议的行政行为和民事争议属人民法院主管的案件。第五，行政附带民事诉讼由受理行政诉讼人民法院统一管辖，在关系问题上统一适用行政诉讼法。[3]

    二、设立行政附带民事诉讼的必要性

    （一）能迈出分开审理的困境，协调行政诉讼与民事诉讼之间的冲突，避免法院作出两个相互矛盾的判决

    民事行政交叉案件分开审理最突出的问题就是出现司法冲突，进而影响司法裁判的统一和审判的权威。行政管理相对人的一种行为既违反了行政法律规范又违反了民事法律规范，行政机关一并作出处理决定，若侵权人和受害人分别向法院提起行政诉讼和民事诉讼，两种争议分别由行政审判庭和民事审判庭审理，就难免出现两个审判组织对相关联的问题作出不一致的判决。案例一中若该厂不服，向法院提起行政诉讼，法院依法审理后，作出了维持环保局处罚决定的判决。受害农民认为该厂的赔偿数额太低，向法院提起了民事诉讼，法院审理后作出民事判决，确认该厂赔偿农民的实际损失6000元。以上两个判决明显相互矛盾，其原因就是两个判决是法院的两个审判庭分别作出的，认定各不一样，出现了冲突。若受害方先提起民事诉讼，侵权方后提起行政诉讼，民事诉讼应裁定中止审理，待行政诉讼结案后再行审判，这样必然会延长办案时间，增加讼累。案例二中的这种矛盾则更为明显，若把以上两个诉讼交由一个审判组织审理，则可避免此类问题出现。

    （二）能消除审判权与行政权的冲突

    在审判实践中，我们有时会遇到审判权与行政权发生冲突的现象。例如，案例一中受害农民认为该厂的赔偿数额太低，向法院提起了民事诉讼，法院审理后作出民事判决，确认该厂赔偿农民的实际损失6000元。而环保部门对该厂的处罚决定因该厂在法定期限内不起诉而发生法律效力。此时，有强制执行权的行政机关若已执行，则法院生效的民事判决成为一页空文；无强制执行权的行政机关申请法院执行，民事判决与行政裁定均发生法律效力且互相矛盾，无法执行。设立行政附带民事诉讼制度，有关当事人不服行政机关依法对其民事争议作出的行政裁决时，由该当事人以行政机关为被告向法院提起行政诉讼，同时以民事权益争议的对方为被告向法院提起附带民事诉讼，问题既可解决。

    （三）是实现诉讼效益原则和便民原则的需要

    有学者认为，诉讼效益的标准由诉讼效率原则、诉讼经济原则和程序终局原则构成。诉讼效率通常是指程序主体以最快的速度终结案件，它强调以最少的时间消耗来解决纠纷。诉讼效率的提高应通过缩短诉讼周期的模式实现。诉讼经济原则是指尽量降低当事人的诉讼耗费，使当事人以最少的金钱投入获得最大的收益。因此，诉讼效益的标准应由诉讼效率原则、诉讼经济原则和终局原则构成。[4]对于因行政机关的裁决、处理、确认、许可、登记引起的行政争议与民事争议相互交叉的问题在现实生活中大量存在。对此问题，不论是按照先行后民、先民后行或中止审理、审查后释明的诉讼途径，从民事争议的当事人或具体行政行为的利害关系人方面讲，为了维权将面临着提起两个诉讼的可能；必然要花费大量的时间、精力、财力，增加讼累；从法院角度来讲，将启动两个以上的诉讼程序，重复着相同的环节程序。这不仅是对紧缺的司法资源的极大浪费，也是对国家财力的极大浪费。不仅不利于诉讼效益的实现，也不利于和谐社会的建设。把两种争议的诉讼合并在一个案件中审理，只需要组成一个合议庭，可减少审理内容的重复，降低司法成本，缩短办案时间，从而提高工作效率。因此，对这种并存的、具有内在关联性的行政诉讼与民事诉讼并案审理，是迅速、公正、有效地保护当事人合法权益和实现诉讼效益原则的需要。

    三、行政附带民事诉讼的界定

    行政附带民事诉讼，应松年教授认为，是指人民法院在审理行政案件的同时，对引起该案件行政争议的相关民事纠纷一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称。[5]强调行政附带民事诉讼的行政争议须由民事争议引起。姜明安教授认为，行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件时，解决行政争议中，附带解决与本案有关的民事争议的活动。[6]强调的是行政争议与民事争议的关联性。根据最高人民法院关于行政附带民事诉讼的解释和意见，行政附带民事诉讼，是指公民、法人或者其他组织及利害关系人认为行政机关作出的行政裁决、处理、确认、许可、登记行为违法并损害其民事权益，提起行政诉讼时在请求撤销确认、许可、登记的行政行为，附带解决与该行政争议相关联的民事争议的活动。对行政附带民事诉讼一并审理裁决，既是诉讼程序效益原则的根本要求，也是司法机关行使司法权、提高裁判的权威性和公信力的体现。

    行政附带民事诉讼的范围主要包括两个方面：其一民事诉讼以行政诉讼结果为依据，是当事人以行政机关的裁决、确认、许可、登记行为进行民事活动时引起的民事争议的诉讼；其二行政诉讼以民事诉讼结果为依据，民事争议的当事人因民事行为的当事人申请行政机关裁决、确认、许可、登记行为认为侵害其合法权益的。而像行政赔偿诉讼、当事人不服行政机关的调解协议或仲裁裁决而提起的诉讼、当事人不服行政机关对有关的权属争议不作为，同时又要求人民法院直接解决该权属争议，则不属于行政附带民事诉讼的范围。如案例三某乙应起诉相关行政部门要求其履行法定职责，该行政管理部门对某甲作出行政处罚决定后，某乙方可提起行政附带民事诉讼；当事人对土地等行政管理部门对土地、林木、林地所有权、使用权争议所做的裁决不服提起的行政诉讼。行政附带民事诉讼除范围上有限制外，还必须符合以下条件：一是附带民事诉讼必须以行政诉讼成立为前提，以民事争议与被诉具体行政行为有关联，民事诉讼请求与行政诉讼请求之间具有事实与证据上的互为依据，在处理结果上互为前提和条件为要求，以附带民事诉讼属于法院主管范围和受诉法院具有管辖权为条件。二是行政附带民事诉讼提起的主体，原告必须由行政机关的裁决、确认、许可、登记行为的申请人、相对人或利害关系人为原告提起；被告由行政机关为行政诉讼的被告，民事争议的另一方为附带民事诉讼的被告。三是必须符合民事诉讼的其他起诉条件，包括符合法定要求的起诉方式、诉讼请求和事实、理由等。四是附带民事诉讼必须在一审中提起，即是在行政案件立案之后第一审判决宣告之前，二审期间不得提出附带民事诉讼。

    四、行政附带民事诉讼的审理

    公民、法人或者其他组织以行政机关为被告提起行政诉讼，同时以民事权益争议的一方为被告提起附带民事诉讼。对此类案件审理除遵循行政法律规范，审查具体行政的合法性外，还应遵循民事法律规范，对民事争议一并审理和裁决并遵循以下原则：

    （一）行政附带民事诉讼的审查立案

    对于以行政裁决、处理、确认、许可、登记具体行政行为争议提起的诉讼容易把握。但问题是行政相对人有可能仅诉行政机关，而未诉民事争议的相对人。在此种情况下经审查，法院立案机构应询问起诉人是否与其他人因裁决、处理、确认、许可、登记行政行为存在民事争议，如存在应释明可将民事争议的相对人一并起诉，一并审理裁判。而对于民事争议的当事人仅起诉民事争议的相对人，法院立案机构经过审查，其起诉的事实和理由涉及到行政裁决、处理、确认、许可、登记具体行政行为时，亦应释明该民事争议因与行政裁决、处理、确认、许可、登记具体行政行为有在事实与证据上互为依据，在处理结果上互为前提和条件的情形，并告知可在提起行政诉讼的同时将民事争议相对人一并起诉。如案例一、案例五中侵权人不起诉，利害关系人和受害人以侵权人为被告提起民事诉讼；案例四中其他共有人也只以对方当事人为被告提起民事诉讼，则应告知其提起行政附带民事诉讼。

    （二）对行政附带民事诉讼案的审理

    行政诉讼法规定人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查，具体行政行为的合理性属行政机关自由裁量权范畴，不受司法审查监督。民事诉讼则要求对民事争议的处理不仅要合法，而且要公正、公平、合理。原告认为裁决、处理、许可、确认、登记的具体行政行为违法并损害其民事权益而提起诉讼的，应着重对具体行政行为的合法性的审查。经审查，对合法的裁决、处理、许可、确认、登记的具体行政行为应予维持，对民事争议部分应动员原告撤回起诉或判决驳回原告的诉讼请求。经审查，对不合法的裁决、处理、许可、确认、登记的具体行政行为需要撤销的情形下，可判决作出撤销具体的裁决、处理、许可、确认、登记的具体行政行为的同时，对民事争议一并作出判决。

    （三）行政附带民事诉讼处分原则的适用

    在行政诉讼中，作为被告的行政机关不能自由处分国家赋予的职权，不享有实体处分权。在民事诉讼中，当事人享有实体处分权，原告可以放弃、变更诉讼请求，被告也可以放弃或变更自己的实体民事权益。在行政附带民事诉讼中，对民事争议笔者认为当事人仍能自行处分，而无论该争议是否经行政机关处理，法律赋予行政机关主管部分民事争议的职权和职责，但并不排除民事争议双方当事人在不违反法律、法规的情况下对民事争议的自由处分权。人民法院在审理行政附带民事诉讼时，在适用处分原则时可分别适用行政诉讼法和民事诉讼法。

    （四）行政附带民事诉讼调解和反诉原则的适用

    调解是人民法院审理民事案件所应遵循的一项基本原则，而行政诉讼法规定人民法院审理行政案件不适用调解，应由人民法院依法审理后作出公正裁判，行政案件不适用调解是因为行政权是国家的法定权利，任何机关和个人都不能作转让、放弃的处置。但行政机关对民事争议所作的裁决的具体行政行为不同于其他具体行政行为。治安管理处罚法第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。”立法上之所以这样规定，是因为当事人在不违反有关法律，法规的前提下对民事权益有实体处分权，既然当事人对民事争议部分享有实体处分权，人民法院便可就附民事部分主持调解。

    行政附带民事诉讼中对行政机关不适用反诉，是因为行政机关不享有起诉权，行政机关拥有行政管理的强制权力，它无须借助法院的强制力来制裁违法者，而可依其职权进行处理。行政附带民事诉讼中的民事部分，原被告双方的地位平等，对基于同一事实而产生的民事争议，无论是否经过行政机关先行处理，被告仍有权依照民事诉讼法的相关规定提出反诉。例如案例二张某在提起行政附带民事诉讼的时候，李某可就民事部分反诉。

    （五）行政附带民事诉讼举证原则的适用

    行政诉讼法规定被告对作出的具体行政行为负举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，民事诉讼法规定谁主张谁举证。法院审理行政附带民事诉讼案件时，对行政诉讼部分和附带民事诉讼部分，同样可以分别适用两种举证原则。行政诉讼被告对作出的具体行政行为负举证责任，所举证据不能证明具体行政行为合法要承担败诉的后果；附带民事诉讼之间的民事争议虽经行政机关调查处理，但仍不排除对其主张的民事权益负举证责任，所举证据和行政诉讼被告所举证据能综合证明自己主张的胜诉，否则就败诉。

    （六）关于诉讼时效的适用

    民法通则规定向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为两年，对身体受到伤害要求赔偿的诉讼时效期间为一年。而行政诉讼法规定公民、法人或其他组织直接向人民法院提起（下转第42页）（上接第37页）诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出（特殊情况除外）；申请复议的，可以在收到复议决定书之日起或复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼，逾期就丧失了此权利。很明显，行政附带民事诉讼存在着起诉期限和诉讼时效的不同规定，依照行政诉讼法，可能导致某一行政机关作出的包括有关民事权益争议在内的行政裁决因行政诉讼超过起诉期而生效，但民事诉讼部分的时效未逾期而仍保留请求法院保护的权利，所以对行政附带民事诉讼的时效，笔者认为仍应适用行政诉讼法规定的起诉期限。对超过具体行政行为的起诉期限的，不能再以行政附带民事诉讼的途径一并向人民法院提起解决行政和民事争议的诉讼，只能单独以民事争议提起民事诉讼。

注释

[1]《中华人民共和国环境保护法》第四十条、第四十一条。

[2]《中华人民共和国商标法》第五十三条。

[3]韦光非主编：《行政诉讼附带民事诉讼的冲突与协调》，《当代法学》2003年第10期，第65页。

[4]章武生主编：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年版，第64—67页。

[5]应松年主编：《行政诉讼法学》『M』.北京：中国政法大学出版社1994年版，第205—206页。

[6]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法学》『M』.北京：北京大学出版社1994年版，第396。

    作者单位：神农架林区人民法院

（本文获全省法院第二十届学术讨论会优秀奖，因篇幅所限有删节）