一、建立司法救助工作机制的重要意义

    （一）加强司法救助工作是推进和谐社会建设，实现公平正义的迫切需要。党的十七大报告指出，加快推进以改善民生为重点的社会建设，加快社会保障体系建设，保障人民基本生活，要健全社会救助体系，促进社会公平正义，推动建设社会主义和谐社会。

    在法治国家中,公民与国家的权利、义务具有对应性,一方面公民负有维护国家安全、保守国家秘密、缴纳税赋、服兵役等义务,另一方面国家对公民的人身、财产安全负有保护的职责。要保护公民,国家就有义务防止犯罪的发生。犯罪的发生虽然不能说是由国家直接造成的,但无论具体原因是何,当国家未能履行对公民的保护义务时,同样应承担相应的责任。国家对犯罪的发生承担责任的方式之一,就是当犯罪给公民的人身、财产造成损害,而加害人又不能给予经济赔偿的时候,国家就负有对这种损害予以补偿的义务。

    司法救助制度是政法机关对因犯罪行为导致生活确有困难的被害人及其近亲属提供适当的经济救助，努力使损害减少到最低限度，使其保有基本的物质生活水平的一项制度。加强司法救助工作，对经济、生活确有困难的案件相关人员施行救助，有利于实现诉讼权利的平等，实现公平和正义，从而保障实体权利的最终实现。

   （二）加强司法救助工作是关心困难群众，落实科学发展观的迫切需要。作为社会的弱势群体，刑事被害人应享有获得犯罪损害赔偿以维持其正常生活的基本权利，但现行我国对被害人的经济赔偿限于刑事附带民事赔偿。然而，刑事附带民事赔偿往往不能得到有效的执行。一方面，我国的刑罚结构偏重，对侵害人身权利犯罪的刑罚更是严厉，犯罪人是否支付民事赔偿对刑事裁判结果影响不大，犯罪人对民事诉讼往往抱着“能赖就赖，不能赖就拖”的态度，导致民事诉讼难于执行。另一方面,很多犯罪人其个人经济情况本来就不宽裕，案发之后不可能再有经济能力赔偿被害人的损失。有的犯罪人被执行死刑，其家属更加不可能赔偿被害人。因此，司法实践中的附带民事诉讼往往流于形式，甚至名存实亡，被害人只能独忍犯罪造成的悲苦，无从寻求救济。因此，当加害人不能履行对被害人的赔偿时，国家面对被害人人权受损的惨状，不应坐视不理，而应给予相当的补偿，在一定程度上帮助被害人及其家庭恢复正常的生活。

    司法救助工作是与广大人民群众尤其是困难群众的利益密切相关的救济和维护机制之一。加强司法救助工作，从制度上明确政法机关的救助责任，确保经济、生活困难的当事人得到经济救助，这既是社会主义制度优越性的具体体现，也是政法工作落实科学发展观，体现以人为本思想的迫切需要。 

    （三）加强司法救助工作是化解人民内部矛盾，促进社会和谐稳定的迫切需要。当前，涉法涉诉信访问题较为突出，部分涉法涉诉信访群众由于客观原因，合法权益无法到及时有效的保护，极易导致严重的心态失衡，产生对抗社会心理，给社会稳定带来不安定因素。2007年10月29日，宜昌市6名进京非正常上访人员，其中就有4人因刑事附带民事判决中民事部分执行不了，而进京非正常上访。建立司法救助制度，对符合救助条件的涉法涉诉信访群众予以救助，能够在一定程度上解决这些群众的实际困难，进而消除不稳定因素。

    （四）加强司法救助工作是控制犯罪的需要。被害人学研究发现，不能简单地将犯罪与被害看作两个孤立的概念，相反应当将犯罪和被害置于社会互动过程之中加以研究。对于刑事被害人来说，遭受犯罪本身就是一种不幸，犯罪之后不能通过任何渠道获取适当的经济补偿，更是处于雪上加霜的境地。尤其是那些因为犯罪而处于生活困难的被害人及其家属，在孤立无援的境遇下，往往容易对社会正义失去信心，甚至对社会产生强烈的敌对和仇恨情绪，进而铤而走险，不惜用犯罪夺回自己失去的一切。于是，被害人就转化为新的犯罪人，新的犯罪又会造就新的被害人，犯罪量就会因为犯罪与被害之间的“互动促进”而大量增加。要消灭犯罪与被害之间的“互动促进”效应，就要加强对被害人的关怀，由国家给予被害人必要的经济支持，弥补因犯罪造成的伤害，增强被害人对社会的依赖与信心。

    目前，山东青岛、浙江杭州、台州等地对被害人司法救助工作进行了积极的探索和尝试，在当地党委领导下，与政府财政部门密切合作，取得了良好的效果。

    二、宜昌法院系统开展司法救助工作的基本情况

    近年来，宜昌两级法院认真按照“公正司法，一心为民”的方针和中政委[2005]52号《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》以及最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》的要求，积极探索执行救助工作新机制，稳妥推进刑事附带民事执行案件特困申请人救助工作，2006年、2007年，全市两级法院救助金额达102万余元，有效维护了当事人的合法权益，取得了明显成效。

    2006年11月23日，中共湖北省委八届十一次全会通过《关于解决当前关系群众切身利益若干突出问题促进和谐社会建设的意见》，明确提出“建立司法救助基金，逐步建立以政府投入为主的司法救助经费保障机制”。省高院又于2006年12月12日下发了《关于认真落实司法救助基金积极对急需救助的申请执行人开展司法救助工作的通知》，根据上述精神，一方面，宜昌中院积极申请拨付司法救助金，经多方努力在2006年底争取了5万元专项资金，对4件刑事附带民事赔偿案件中的特困申请执行人进行了救助，另一方面，积极利用省高院筹集的200万元司法救助资金，对全市基层法院6件交通肇事赔偿案件的申请执行人进行救助，救助金额达23万元。

    2007年，在各级党委的高度重视和政府的大力支持下，全市两级法院加大了司法救助资金的筹措力度，经过努力，截止到2007年底，全市17家法院（含神农架法院）共有14家法院已建立司法救助制度，落实司法救助资金总额达158万元，其中，宜都法院司法救助资金达50万元，居全市两级法院之首。

    截止目前，2007年,全市两级法院共对86件案件的97名当事人实施救助，依规发放司法救助金745953元，使全市法院两年来司法救助总额达到102万余元。

    三、司法救助工作面临的主要问题

    通过司法救助，使这些弱势群体获得物质上的帮助和精神上的慰藉，一定程度上缓解了部分申请执行人因客观长期得不到执行，四处上访、申诉的问题，成效明显。但从近两年的工作实践情况看，司法救助工作还有以下几个方面的问题值得引起重视：

    （一）司法救助资金总量太小。调查发现，当前，被害人受犯罪行为侵害造成医疗救治、子女入学、基本生活等方面困难无法得到有效缓解的矛盾比较突出，即便是按照司法程序，进入法院执行程序后，由于被执行人入狱服刑或者缺乏执行能力，部分执行案件还是久执不结。据统计，2006年以来，仅市中院判决生效的交通肇事、故意杀人、故意伤害等刑事附带民事执行案件标的总额就达700余万元，上述案件的部分当事人因不能执行而长期上访缠诉。2007年，急需市级财政救助的案件就有28件（含中院、三峡坝区法院、葛洲坝法院），标的总额达239万元。而2007年，市级财政在市中院建立的救助资金总额也仅仅10万元，从近两年运行情况看,由于受资金总量约制, 范围和效果欠佳。

    （二）司法救助资金保障乏力。目前，虽然全市多数法院建立了司法救助资金，但是由于受到各种主客观条件的制约，来源各异，缺乏稳定的资金保障机制。调查发现，有些地方要求从基层法院正常公用经费中列支，明显增加了法院负担。中院所辖13个已建立司法救助制度基层法院中，无明确预算的有4个法院：西陵区人民法院系个案申报救助；猇亭区人民法院和三峡坝区人民法院系从办案经费中调剂；夷陵法院系参与全区统管的司法救助（全区全年救助金预算为20万元）。目前，秭归县人民法院、葛洲坝人民法院和神农架林区人民法院已经向有关部门申报，但因财政困难，尚未设立。

    （三）司法救助工作体制有待创新。目前，全市法院自上而下已基本铺开此项工作，基本依据为宜昌中院2007年初制定下发的《关于在民事执行案件中实行司法救助的暂行办法》（宜市中法[2007]12号）。实践表明，司法救助工作涉及面广，牵扯到执法活动的各个环节，迫切需要在党委的统一领导下，得到政府相关部门的大力支持和政法各机关的积极配合。相关工作机制和制度既要切实可行、简便高效，又要明确相关职能部门的工作职责，充分发挥其职能作用，做到各司其职，各负其责、协调统一、互相配合，从而保障司法救助工作能够得到及时有效地开展。

    四、进一步完善我市司法救助工作的思考和建议

    （一）完善组织机构、明确职责分工。笔者建议成立宜昌市司法救助委员会，由市委常委、政法委书记担任主任，市委政法委常务副书记、分管副书记、市直政法各家及市财政局主要负责人任副主任，政法各部门分管领导为成员，下设司法救助办公室，负责具体工作，办公室设在市政法委执法监督科，负责统筹、协调、领导全市的司法救助工作，负责救助金的拨付、使用的审批和监督。市直政法各家根据自身实际成立相应的工作专班，负责各家司法救助的申请、初审、报批等工作。

    笔者建议，各县市区按照上下对口的原则，也要成立相应机构，便于对口开展工作。

    （二）统一思想认识，明确工作原则。一是符合市情、量力而行的原则。根据宜昌市经济社会发展水平具体确定救助范围和标准。在对被害人及其近亲属进行司法救助的同时，积极倡导政府保障、社会帮扶、劳动自救等其它救助措施。

二是个别救助、讲求实效的原则。根据个案案情和被害人及其近亲属的生活实际，对照救助条件，实行区别对待，个别救助。被救助人一般不得重复申请，享受多次救助。要把有限的资金用于最需解决困难的人员身上，发挥救助资金的最大效益，救助制度与救助工作不仅要在切实解决符合条件的被害人生活、医疗困难方面发挥作用，而且应当在安抚被害人情绪，营造良好的执法环境，最终为构建和谐社会打好基础方面发挥实效。

    三是职责分明、互相配合的原则。司法救助工作涉及面广，在各级党委的统一领导下，迫切需要政府部门的大力支持和相关政法机关的积极配合。相关工作制度既要切实可行、简便高效，又要明确相关职能部门的工作职责，充分发挥其职能作用，做到各司其职，各负其责、协调统一、互相配合，从而保障司法救助工作能够得到及时有效地开展。

    四是分级管理、分级负责的原则。救助制度按照市、县（区）两级，遵循分级管理，分级负责的原则。葛洲坝、三峡坝区、东山开发区均纳入市级救助资金进行救助。

  （三）落实救助基金、加强资金监管。笔者建议按照“分级设立、专款专用、管用分离”的原则进行相关制度设计，专项资金的审核和拨付分别由市委政法委和市财政局承担，由政法各家按规定使用。

    据笔者调查了解,由于浙江省经济发展迅猛，地方财力充足，各级政府对于司法救助专项资金给予了充足保障，普遍建立起了以“财政拨款为主、社会捐助为辅”的司法救助资金保障体系。一方面，财政拨款是资金来源的主渠道。比如，台州市、杭州市财政分别每年拨出150万元、100万元，两市所属县、市、区政府共拨款639万元，作为市司法救助基金的启动资金。另一方面，各级司法救助工作委员会积极拓宽基金的筹集渠道，通过发放“倡议书”等形式，广泛发动社会各界捐助，扩大资金总量。据了解，台州市司法救助工作委员会已接受社会各界捐助50万元，资金规模已达到152万元，各县(市、区)司法救助工作委员会也共接受社会各界捐助80万元。

    由于资金保障到位，2007年，截止10月底，台州全市两级司法救助工作委员会已实施司法救助基金的救助102次292万元，其中，市级司法救助工作委员会实施的经济救助有9批22人24.5万元，救助对象和社会各界反响良好。为了进一步拓宽司法救助对象范围，提升司法救助效果，2008年，杭州市委市政府还决定拨付1000万元资金，建立杭州市道路交通事故赔偿救助专项资金，并且作为市政府的十件实事之一，列入了重要议事日程。

    根据我市经济发展和地方财力状况，笔者建议市级司法救助专项资金设立总额在80至100万元人民币，县市区级司法救助专项资金设立总额在20至50万元人民币。各级财政应将司法救助资金纳入年度财政预算，根据使用情况，次年补足差额，切实加强资金保障。

    （四）明确救助对象、逐步扩大范围。笔者建议，全市司法救助的范围主要包括以下几种对象：一是被害人因犯罪行为造成肢体残疾或者其他器官机能严重受损，基本丧失劳动能力，无生活来源，或者急需治疗，医疗费用无着落的；依靠被害人赡养、抚养、扶助的近亲属丧失经济来源或劳动能力，困难突出尚未得到救助，或者其子女因学习费用无着落，无法接受义务教育的。 

    二是执行案件中，因一方当事人未到案或缺乏履行能力，致使一方当事人遭受严重的生活困难，其他社会救助又难以落实，确需救助的。

    三是涉法涉诉案件当事人不服处理决定长期上访，反映的问题有一定合理性，且发生严重的生活困难，其它社会救助措施又难以落实，信访人愿意接受救助并息诉罢访的。

    四是政法机关在执法过程中有一定的过错或瑕疵，但当事人根据当前的法律、政策无法取得国家赔偿，其它社会救助又难以落实，确需救助的。

实施过程中，根据宜昌市经济社会发展水平，再不断提高救助标准、扩大救助范围。

   作者单位：宜昌市中级人民法院