一、司法救助基金制度设立之意义

    综观我国目前的司法实践，存在着大量困难群众从人民法院获得的正义还停留在判决书上，得不到现实的执行。处境艰难和生活贫困的群众选择了涉法上访，从而使司法运行机制偏离了法律制度先前的设计轨道。为了改变这种现状，全国各级人民法院开始了司法救助工作的积极探索。2004年，青岛市中级法院同中共青岛市政法委员会、青岛市财政局联合发布《青岛市刑事案件受害人生活困难救济金管理办法》，建立了刑事受害人救济金制度，从而拉开了建立司法救助基金制度的序幕。2006年12月，湖北省高级法院发出《关于认真落实司法救助基金积极对急需救助的申请执行人开展司法救助工作的通知》，要求全省各级法院努力争取，设立司法救助基金，随后宜昌市中级法院又下发了《关于在民事执行案件中实行司法救助的暂行办法》，各基层法院纷纷大力落实，并将其适用范围从审判环节延伸至执行环节。司法救助基金在我国的深入发展成为不可阻挡的趋势，它将更全面、更及时地体现司法对弱势群体、困难群众的救济，从而促进社会的全面和谐。从民商案件执行的角度说来，司法救助基金有以下积极作用和意义。

    （一）设立司法救助基金制度有利于及时实现社会的公平和正义。法谚云，迟来的正义不是正义。在急需司法救助的案件中，作为受害人的执行申请人对正义之渴求较其他案件当事人更为强烈。其在司法活动中程序和实体权益的迅速实现对他们来说是最大的正义，如果因为判决赔偿无法及时执行，推延数月之后，被人民法院裁定中止或终止执行或发放债券凭证了结案件。如此即使日后法院最终为受害人执行全部的赔偿数额，受害人也不会很真实的感受法律、司法的正义。司法救助基金制度正好解决了受害人对正义实现渴求的这种燃眉之急。同时，对困难受害人利益诉求的特别保护，是我国司法中人权主义，人道主义的发展与进步，同样体现了社会的进步与公平。

    （二）设立司法救助基金制度有利于缓解涉法上访的压力。权益一旦界定，权利人的自我保护和维护动力将会穷之不竭，这对急需解决基本生活困难的受害人来说更是如此。在笔者所在的法院，今年接待的26件上访案件中，有22件是因为案件判决后无法执行引起的，占上访案件总数的84.6%。受害人因为生活的极度贫困，急需要加害人的经济赔偿改变自己的状态或抚慰自己的饱受摧残的身心，而人民法院不能实现自己的诉求，受害人则不得不选择无休止的上访、投诉，增加涉法上访案件的数量，给本已负重累累的信访工作增添新的压力。如果建立了司法救助基金制度，即使被执行人因无财产可供执行，申请人不能从被执行人那里获得及时的经济赔偿，而司法救助基金的发放却从另一个渠道实现了如同案件执行完毕一样的效果，申请人利益的满足，基本生产、生活的保障，他们亦没有不断上访的必要。

    （三）设立司法救助基金制度，有利于促进司法为构建社会主义和谐社会贡献力量。困难群众因为违法侵权行为或犯罪行为的侵害，生产和生活更加陷入困境，与我国社会主义制度的根本要求不相符合。构建社会主义和谐社会要求全体社会人员的共同发展，和谐相处。在司法过程中因为案件的不能执行，受害人面临着基本的生存考验，其不和谐因素不言自明，势必加大社会的不安定因素。所以，建立司法救助基金制度有利于司法领域内的和谐，从而促进全社会的和谐。

    （四）设立司法救助基金制度，有利于维护司法权威。人民法院的民商事裁判文书本来应当具体国家权威性和公信度。但由于判决不能执行，若又无其它方式救济，受害人的权益难以实现，人民法院备受执行不力的指责，特别有的受害人因案件得不到执行而上访不断，甚至采取自杀、自残等过激行为，造成强烈的社会反响，人民法院的声誉和威望将受到损害。受害人作为社会的弱势群体对社会的最后一道防线本来寄予了极大的厚望，却因为判决未能执行是其“希望越大，失望越大”，受害人必然会因个案的司法不能联想到整体司法的无能，丧失对司法权威的认同，从而波及影响其他社会群体，在大的范围内影响了司法机关的公信度。从更深层次讲，社会主义法治理念要求人民法院在司法活动中执法为民，若是将对受害人的疾苦关怀以法律的形式逻辑排斥在法官的视线之外，固守僵化的中立，又怎能树立起司法权威？设立司法救助基金制度，有利于重塑维护司法权威。

    综上所述，在民商事案件的执行中，对经济困窘的受害申请人的全面司法救助意义重大，势在必行。

    二、司法救助基金制度实施之概况

    我国现行的缓、减、免诉讼费制度，法律援助制度很大程度上已保障了困难群众进入并参加诉讼的平等性。但这种救助性尚未全面扩展到判决的执行阶段。从某种程度上讲，执行阶段的救助作用还大于诉讼阶段的援助，没有判决的实际执行，困难群众的平等诉讼价值无法最终体现，诉讼救助的功效为零。从我院2007年执行案件的情况分析，对执行案件中的困难群众实施司法救助基金制度具有紧迫性。我院受理的张露、曾庆彬、李家秀诉张俊葵刑事附带民事赔偿的执行案件，因在一起打麻将发生争吵，张俊葵一气之下将张露的母亲曾爱琼故意伤害致死。张俊葵被判处无期徒刑，并刑事附带民事赔偿判决赔偿受害人女儿张露和其父母曾庆彬和李家秀合计人民币184755元。被申请人张俊葵无任何职业，父亲早逝，哥哥因贩毒被判刑，家里一贫如洗，根本无任何赔偿能力，更何况是高额的经济赔偿；在受害人方面，曾爱琼早年离异，其女儿由其抚养，还有自己的父母要靠自己赡养，现曾爱琼的受害，一家人的生活便失去了依靠。

    截至2007年10月中旬，我院共新收执行案件397件，其中涉及被申请人无经济条件可供执行而申请人生活困窘的案件达95件，占总收案数的23.9%。在对这类通常应当纳入司法救助基金适用范围的执行案件分析中，发现其具备以下特点：

从案件的性质看，主要集中在刑附民赔偿，交通肇事、工伤事故及其他人身损害赔偿执行案件。我院2007年受理刑附民赔偿执行案件15件，执结5件，执结率仅为 33.3%，受理交通肇事、工伤事故53件，执结29件，执结率仅为55%，上述合计68起的未能执行案件，又有50多起案件的执行申请人因家庭贫困多次向法院请求司法救助。

    从案件双方当事人的经济状况看，当事人“双困难”情况占到了我院无法执行案件的20%以上，事件、行为发生前，双方都没有经济条件加入社会或商业保障体系来分散自己的风险，当灾难发生后，被执行人无经济赔偿能力，申请人亦没有自我接济的经济基础。这种情况在一些交通侵权事故中表现的尤为突出。

    从案件双方当事人职业类别看，在被执行人方面，大多为无职业或无固定职业人员，在本院此类案件中，无职业或无固定职业人员作为被执行人而无法执行的达到35%以上；在申请人方面，10%以上为城镇低保人员和农村贫困人口，自身经济状况本来较差，因案件受害更是雪上加霜。

    从实施救济的情况看，虽然解决了一定问题，由于没有经费保障，总体落实还不够理想。近几年，涉诉上访申诉的一个突出问题是生效判决文书“执行难”，尤其是交通肇事侵权赔偿案、刑事附带民事赔偿案，人民法院判决后由于侵权人被判刑或者没有赔偿能力，判决无法执行，作为执行申请人的受害人因侵权人的行为导致疾病、残障而经济上又得不到补偿，生产和生活上往往陷入困境，这无异于对他们的第二次伤害。我院积极应对这类案件的执行问题，在实践中，采取了一些措施为受害人争取法院内外多方面的经济救助：一是在民事执行案件中，依据诉讼费减免制度的规定，将收取的执行费作为执行标的款返给经济困难的执行申请人；二是在刑附民执行案件中，注重刑事审判和民事执行的衔接，在犯罪行为定罪量刑时，将犯罪人对被害人经济赔偿的实现程度作为酌定量刑情节考虑；三是借助社会救济渠道代替司法救济对困难申请人救助，积极寻求政府以及一些社会公益组织的帮助，让他们在同等条件下优先为案件受害人办理城镇低保，民政救助，民间人道资金援助等。这些措施一定程度上缓解了法院“执行难”的问题，解决了困难群众的燃眉之急，但由于经费不足，救济的范围和程度还远远不能满足受害人的利益诉求，无异于杯水车薪。救济任务相当繁重。

    从执行情况看，还存在以下几点矛盾和冲突：1、救济因具体操作没有统一的标准，相同类型的案件受害人可能会因主客观情势不同而遭遇不同的待遇，损害了司法的统一性和平等性。2、将方便受害人实现损害赔偿镶入刑事案件的审判思维中，可能造成审判对犯罪社会危害性惩罚的忽视，损害国家刑事惩罚的权威。3、新的《诉讼费用交纳办法》实施以后，案件执行费由原来的申请执行时预交改为案件执结后收取，执行费作为执行款返还以缓解困难群众燃眉之急已成为不可能。

    三、司法救助基金制度完善之构想

    司法救助基金在我国是一个比较陌生的概念，制度的构建与完美还需要一段过程，所以现阶段对司法救助基金的适用范围、操作程序不可能形成统一规范的制度。在实践中尚有探讨之必要。笔者认为司法救助基金制度的运行不仅要体现司法为民的宗旨，而且要体现公民、法人、其他组织诉讼权受平等保护的司法理念。因此，司法救助基金制度要明确其指导思想，即以司法人文关怀与平等保障诉权为目标。在救助的内涵上进行扩张，确定其准确的概念，在救助的对象、主体和条件上有明确、具体的内容，使其精确化。同时，要把司法救助基金制度以法律法规的形式固定下来，确认法院司法救济实施的正当性和稳定性。构建司法救助基金制度主要从以下几个方面入手：

    （一）明确发放对象和使用范围。司法救助基金主要适用于下列执行案件：1、追索赡养费、扶养费、抚育费案件；2、追索劳动报酬案件；3、刑事附带民事赔偿、交通肇事、工伤事故及其他人身损害赔偿案件。

在条件把握上，以申请执行人生活严重困难不能维持当地最低生活水平，且执行款项一时难以执行到位为标准，具体包括以下几种情形：1、没有固定生活来源的老、弱、病、残等；2、正在享受城市最低生活保障、农村特困户救济或者领取失业救济金，无其他收入的；3、因自然灾害或者其它不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济的；4、其它生活严重困难的情形。

    （二）规范基金管理权限、发放程序和发放数额。各地设立司法救助基金的制度实践中，大致可分为两种基金管理模式——以法院为主导和以政法委为主导。考虑司法救助基金的范畴与法院的司法活动联系更紧密一些，运作救助基金专业性更强一些等因素，笔者认为应确立以法院为主导的司法救助基金管理模式。

    在救助基金发放程序中：对于由法院自行管理的司法救助基金，一般由申请执行人申请，案件承办人进行审查，提请合议庭讨论后，分别报经执行局（庭）长、分管副院长批准，或者成立司法救助基金管理委员会进行资金的专门机构管理，由管理委员会集体表决批准。同时，考虑到救济的及时性，还可以规定简易发放程序，即对1000元以下救助款发放直接由案件经办人提出意见，并经部门负责人签署意见，不需要交分管副院长或管理委员会讨论决定。

    在基金的发放数额上，确定发放标准，一般分两种类型，一种是以案件为单位，每案发放不超过一定的数额；一种是以申请人为单位，对每一申请人发放不超过一定的数额。

    （三）重视基金的来源和补充、回收利用。在司法救助基金的设立资金来源方面，不能靠法院自己创收来解决，而应靠地方政府和中央政府的“皇粮”来保证，中央专项财政扶持和地方配套财政预算相结合；在司法救助基金后续的补充方面，需要地方财政的继续跟进和社会公益资金的广泛援助，确保基金救助多少，随即补进多少，使基金保持总量的动态平衡；同时，还需加大基金回收的力度。在案件得到执行后，等额扣除已发放的救助款项，并将该款项补充到司法救助基金账户中，以确保基金的循环使用。 

   （四）严格基金使用的监督。为有效防止基金运作中可能出现的问题和漏洞，强化对基金的监督管理，建立较为完善的基金管理体系不可少。一是完善外部监督，及时向党委、政府和财政部门汇报、通报基金的使用和回收情况，上报基金运行的台账资料，主动接受监督检查和审计。二是完善内部监督，可由法院监察室等内设机构定期对司法救助基金的发放情况进行内部审核，核对当事人情况是否与规定的申请条件相符，核查基金发放数额是否超过规定限额。三是完善群众监督，法院向社会公布举报电话，公开接受群众监督。

    作者单位：当阳市人民法院