一、现状与特点：行政非诉执行案件的基本情况考察

    2007-2010年，全市法院共立案审查各类非诉行政执行案件2790件，其中裁定准许执行2730件，裁定不准许执行60件（见图一）。

    图一:2007-2010年全市法院审查立案情况图

    （一）现状

    2007年全市法院审查裁定准许执行非诉行政案件700件，裁定不准许执行9件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行125件，采取和解方式结案344件，强制执行36件，终结执行182件，其他结案方式9件（见图二）。

    图二:2007年全市法院审结案件类型图

    2008年全市法院审查裁定准许执行非诉行政案件909件，裁定不准许执行21件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行79件，采取和解方式结案655件，强制执行24件，终结执行113件，其他结案方式33件（见图三）。

    图三:2008年全市法院审结案件类型图

    2009年全市法院审查裁定准许执行非诉行政案件609件，裁定不准许执行18件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行46件，采取和解方式结案511件，强制执行8件，终结执行43件，其他结案方式1件（见图四）。

    图四:2009年全市法院审结案件类型图

    2010年全市法院审查裁定准许执行非诉行政案件512件，裁定不准许执行12件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行15件，采取和解方式结案417件，强制执行28件，终结执行27件，其他结案方式13件（见图五）。

    图五:2010年全市法院审结案件类型图

    四年中，有2件案件采取听证方式审查并裁定准许执行。对申请事项具有强制执行权的行政机关申请案件17件。除2件系权利人申请执行的之外，其余均系行政机关申请执行。在申请法院执行具体行政行为前，行政机关或权利人申请法院采取保全措施的案件91件。当事人提出异议和出现申诉上访现象的案件3件。非诉行政执行案件中，采取司法拘留的案件14件。法院在审查执行中发出司法建议的案件3件。

    （二）特点

    1、非诉执行与行政诉讼案件数量对比悬殊化。四年中，全市法院共审查非诉行政案件2790件，而同期全市法院审结的一审行政诉讼案件只有529件，非诉行政案件较行政诉讼案件数量大得多（见图六）。比如2007年非诉行政执行案件是行政诉讼案件的4.25倍；2008年非诉行政执行案件是行政诉讼案件的6.37倍；2009年非诉行政执行案件是行政诉讼案件的5倍；2010年非诉执行案件是行政诉讼案件的5.82倍。从全国范围看，也大致呈现类似的现象[5]。

    图六:2007-2010年全市法院行政非诉与行政诉讼对比情况图

    2、案件类型集中化。四年中，城建和计划生育非诉行政执行案件位于前列，呈现案件相对集中的特点。城建非诉执行案件较多，与近些年来城市化进程的加快，拆迁、安置等现象关系密切。计划生育非诉执行案件较多，主要是原来的计生工作党委政府大多采用行政手段，再加上宜昌某些县市属于偏远、经济欠发达山区，一些农民超生、“重男轻女”思想严重。随着政府及公民法律意识的不断增强，行政手段越来越受到质疑，从而促使行政机关选择申请法院执行。需要注意的是上述两大类案件，同时也是执行中最困难的案件。[6]

    3、案件涉及部门广泛化。尽管非诉行政执行案件相对集中在城建和计划生育两类，但其整体却几乎涉及社会行政管理的每一个方面（见图七）。比如除城建和计划生育共占30.13%外，还涉及到税务、卫生、土地、工商、质量监督、教育、文化、政府等各个行政管理部门。有相当一部分行政执法机关一年只向法院申请执行一两件案件，随后往往以法院的准许执行裁定书作为要求其他案件被执行人自动履行的根据，从而达到“杀一儆百”的效果。

    图七:2007-2010年涉及部门类型图

    4、和解结案多且方式多样化。在中央提出构建和谐社会的要求下，法院执行非诉行政执行案件积极响应了该要求。四年中，法官做相关工作后，相对人全部自动履行的案件有265件，占9.71%；而在法院主持下，最终申请执行人和被执行人以和解方式结案的有1927件，占70.6%；而采取强制执行措施结案的有68件，只占2.49%。大量案件能通过相对人自动履行或达成和解协议方式执行终结，这与法院行政庭与行政机关业务联系相对更多有直接的关系。而且法院在运用和解结案时，其方式多种多样，既有组织双方自行协商的，又有法院组织双方协商的，还有通过相关部门出面协调的，等等。

    5、辅助司法行为少量化。

    辅助司法行为过少主要表现在两个方面。一方面，表现在司法建议少。根据最高法院《关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》（以下简称《行政执行案件通知》）的规定，法院经审查认为申请执行的具体行政行为有明显违法问题，侵犯相对人实体合法权益的，在裁定不予执行的同时应向申请机关提出司法建议。但从我们参加基层法院法官座谈来看，一些基层法院法官“怕麻烦”，导致未注重通过司法建议方式发挥对行政机关的监督、指导作用。在四年中，只有3件案件法院发出了司法建议。另一方面，表现在保全措施少。就其原因，可能存在法院宣传不够和“怕麻烦”的因素。正是由于辅助司法行为过少，反映出法院在行政非诉审查、执行案件中，未在现有法律规定下，通过辅助司法行为更好的开展该项工作，存在就执行而执行的现象。

    二、透视与剖析：行政非诉审查、执行案件存在的问题

    （一）在立案审查分工上，存在不规范、标准不统一问题

    1、受案不规范统一。有人认为，行政机关申请法院强制执行非诉行政案件，应向法院立案庭申请。立案庭经过审查后，对在形式要件上存在缺陷的应作出不予受理裁定，对形式完备的则由立案庭移送行政庭审查是否准许强制执行。从操作流程规范化的角度看，上述观点是正确的，[7]但其程序较为复杂。实际操作中，各基层法院一般都采取行政庭收取申请，在审查准许或不准许强制执行后，到立案庭登记编号，行政庭再制作行政裁定书。如果申请的案件在形式要件上存在缺陷，一般都是行政庭法官采取口头告知其补正的方式解决。

    2、审查标准不统一。对行政非诉审查案件的审查标准，现行法律规范只制定了一个条款，即最高法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第93条。该条规定，对“明显缺乏事实根据的”、“明显缺乏法律依据的”、“其他明显违法并损害被执行人合法权益的”的具体行政行为，人民法院应当裁定不准予执行，即“三明显”审查标准。过于简单的规定明显与该项司法工作不相称。而且即使是这一个条款，其规定也过于原则、抽象，比如要达到什么程度才属于“明显”，“其他明显违法”的内涵是什么等，都没有相应的细化规定，法院在审查时缺乏操作性。这就导致少数法院在审查标准的把握上，表现为审查过宽或过严，造成了在司法实践中的操作混乱。[8]

    3、审查方式不严格。四年中，全市法院审查的2790件行政非诉案件中，只有2件采取了听证方式，其余的均是采取书面方式审查，而且这些采取书面方式审查的案件中，绝大多数在审查时都未接触行政相对人。[9]行政非诉案件采取书面审查方式，其造成的直接弊端就是行政相对人参与度过低。行政机关作出的具体行政行为，法院在未经开庭举证、质证、认证等诉讼程序的情况下，就准许强制执行并进入法院的执行程序，由于相对人的对抗意见缺失，某些具体行政行为认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法、处理结果是否得当等问题法院均难以把握。

    （二）在执行环节上，存在机构、措施不统一问题

    1、执行机构不统一。关于行政非诉执行案件的执行分工问题，最早的文件是最高法院发布的《行政执行案件通知》，该《通知》规定行政庭在经审查作出准许强制执行的裁定书并送达被执行人后，经教育，被执行人自动履行的，即可结案；需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭办理。而《若干解释》规定，需要采取强制执行措施的，由法院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。该规定其实是最高法院将执行机构的确定权下放给各基层法院，基层法院可根据相应情况自行规定由行政庭负责执行，还是由执行庭执行。[10]导致在这一环节更不统一，既有行政庭负责执行的，也有执行（局）庭负责执行的，还有法警队和派出法庭负责执行的。

    2、执行措施不统一。比较集中的问题表现在加处罚款、变更和追加被执行主体这两个问题上。⑴对加处罚款，有的法院对行政机关申请的加处罚款一律不予以执行；而有的法院对行政机关没有处罚或申请执行的加处罚款也予以执行；各个法院在加处罚款的起算时间上也做法各异。有的法院以相对人的起诉期限届满后开始计算；有的以行政机关申请强制执行时开始计算；有的以法院作出准许强制执行的行政裁定之日开始计算；还有的以行政机关处罚决定中确定的履行期届满开始计算。⑵对是否变更或追加执行主体，有的法院只要申请人申请就变更或追加被执行主体，有的法院完全参照民事执行变更或追加被执行主体等。

    3、执行裁定书内容不统一。有少数法院执行人员使用制式裁定书，裁定书的内容格式不标准、不统一，随意变动；有些法院还存在全部案件都是用裁定书代替执行通知书，承办人员书写裁定书时，有的缺乏基本内容，过于简单，甚至不进行合议并载明合议庭组成人员等等。

    （三）在结案方式上，存在和解、终结不统一的问题

    四年中，法院采取和解方式结案1927件，占70.6%，采取终结执行方式结案的案件有365件，占13.4%，以这两种方式结案的案件占绝大多数。对这两类结案方式，基于非诉行政执行案件的特殊性，有一些问题应引起重视。

    1、和解方式结案仍存争议。行政非诉执行案件能否以和解方式结案，其主要是一个行政机关能否放弃全部或部分执行标的问题。该问题理论界争议颇大，而且持否定说的观点还是主流观点。

    2、终结执行仍有法律障碍。我国《行政诉讼法》对行政非诉执行案件的终结执行未作出规定，只能参照我国《民事诉讼法》第233条的规定。但民事诉讼法第233条的规定一方面不能全面满足行政非诉执行案件的需要；另一方面，在具体参照其条款时仍有鉴别的要求。

    3、结案证明内容仍不规范。从我们查阅的部分已结案的行政非诉案件档案看，有一些行政非诉案件以行政机关出具的“执行完毕证明”结案，该结案证明较为笼统，极不规范。比如行政机关仅向法院出具简单的“执行完毕证明”的结案单，对收到法院转交执行款项的数额未写明；有的虽部分执行到位，行政机关表示余款放弃，但放弃多少也未反映。另外，有少数法院的办案人员为图省事竟要求被执行人直接将执行款交给申请人。

    三、对策与建议：完善行政非诉审查、执行工作的路径思考

    （一）完善审查标准，体现司法监督

    由于“三明显”审查标准存在着明显的问题，我们认为在行政非诉案件的审查标准上，应制订更完备、更细化的审查规定，同时应适当提高审查标准。[11]具体的规定可按照行政诉讼受案范围那样，从概念法、列举法、排除法三个角度来构筑行政非诉案件的审查标准，废除掉操作性较差的“三明显”审查标准。我们认为，对行政非诉案件的审查，应从以下几个方面进行：

    1、审查具体行政行为主体是否适格。

    2、审查具体行政行为事实证据是否合法。

    3、适用法律的审查。应当审查作出具体行政行为是否引用法律依据，所引用的法律依据是否正确。

    4、审查作出行政行为的重要程序是否合法。

    5、行政文书及送达方式的审查。行政法律文书的基本要素，如主体、事实、法律依据、处理结果、救济方法、公章和作出时间等，不能确缺失。行政法律文书的送达应按照我国民事诉讼法规定的送达方式进行审核。

    6、审查申请执行期限是否合法。行政机关应于被申请人在知道具体行政行为之日起三个月起180日内提出申请。

    （二）严格审查方式，增强相对人参与

    审查行政非诉案件过程中，申请执行的行政行为需要得到法院的合法性确认（尽管只是“三明显”审查标准的确认），对法院而言也是类似于启动了一次诉讼程序，是否准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为是否合法的裁判。因此在行政非诉执行案件审查过程中，我们认为应大力推行相对人参与制度和听证审查程序。通过相对人广泛的参与和听证程序，给相对人一个专门的申辩机会，也使行政机关再次审视申请执行的具体行政行为。法院只进行书面审查，不公开审查过程，甚至不接触相对人，相对人难免会产生“官官相护”的判断，带来抵触情绪，给执行工作增添阻力。对该问题部分法官也提出了很好的建议。[12]总之，我们认为对所有的非诉审查案件，法院在合议是否准许强制执行前，均应接触相对人，听取其意见。同时对某些非诉案件，比如责令停产停业、大数额罚款或事实复杂、双方争议较大的案件，应采取听证程序审查。尽管强调相对人参与听证审查程序会增加法院的工作量，但对法院具有重要价值，其也符合法院的司法审查中立性的根本特征，暗合司法行为的被动性要求。

    （三）全面衡量审执工作，大力推行执前协调

    我们知道，行政非诉执行案件执行的是行政机关作出的具体行政行为，尽管其经过了人民法院的审查，但按现行审查标准，这种审查远远达不到人民法院一般司法审查的标准。在执行过程中，非诉执行案件在某些问题上也与民事执行案件有较大差别。通过座谈了解，行政机关对繁琐的立案审查和执行体制提出了较多的意见，他们认为，法院的这种执行体制不利于行政机关与法院工作的衔接，行政机关申请执行一件行政非诉执行案件，首先要向立案庭提交相应材料，立案庭审查材料齐全后，移送行政庭，行政庭在审查准许强制执行后，再移送给执行庭，然后由执行庭负责执行中的各项事宜，中间环节过多，手续过于复杂。我们认为，对行政庭和执行庭而言，行政非诉执行案件统一由执行庭负责实施，并不是最佳选择。在行政非诉案件的执行分工问题上，我们建议规定行政庭审查准许强制执行后，若在一定期限内无法执行终结的话，再移送执行庭执行。在该期限内，行政庭人员可对被执行人多作说服、劝导工作，从而使被执行人自动履行，或是在被执行人和行政机关之间达成执行和解协议。在经过了一段期限后行政庭仍无法执行终结的案件，再移送执行庭执行。有的基层法院还提出了其他一些有价值的建议，这些建议也可纳入考虑范围。[13]这可缓解执行庭工作量大，人手不够的问题，也可使行政庭工作任务更饱满，尽量避免使法院行政庭演变成民二庭、民三庭，在一定程度上也能理顺民事庭、行政庭、执行庭的人员配备冲突。

    （四）依法审执加处罚款，理性对待加处数额

    在行政非诉执行案件中，行政处罚是比例最大的一类，而在行政处罚案件中，罚款类案件的比例又最大。由于我国《行政处罚法》第51条规定了逾期不缴纳罚款就应按日3%加处罚款，因此加处罚款问题在行政非诉执行案件中也是一个在很多方面存在争议，且执行较为混乱的问题。

    1、法院应当有条件的受理并执行加处罚款。依据《行政处罚法》第51条的规定，虽然行政机关依法拥有加处罚款的权力，但在其没有行政强制执行权的情况下，不仅加处罚款无法实现，也无法迫使相对人履行行政处罚确定的义务。因此在行政机关申请法院强制执行加处罚款后，法院应当受理。但要注意的是，依据上述规定，行政机关在作出基础行政处罚决定时，并不必然都会加处罚款，加处罚款只是行政机关在义务人逾期不缴纳罚款时的一种处理方式，其不是基础行政处罚行为引发的必然后果。因此如果行政机关在行政处罚决定中未载明逾期不缴纳罚款按日3%加处罚款内容的情况下，或是在相对人收到行政处罚决定后未在限定的期限内缴纳罚款，行政机关未另行作出单独的加处罚款决定的情况下，行政机关仅依据上述规定向法院申请加处罚款，法院不能受理。从现实情况看，大多数行政机关在申请执行行政处罚的同时，都一并向法院申请执行加处罚款。法院采取一并受理并执行的做法可行。

    2、加处罚款计算时间应从处罚决定确定的履行期届满开始计算。由于在实践中，对加处罚款计算时间问题的争议很大，而且各法院的做法也不尽相同。我们认为，加处罚款计算时间应从行政机关处罚决定中确定的履行期届满开始计算。根据《行政处罚法》第51条的明确规定，加处罚款应从相对人逾期（行政处罚决定确定的履行日期）不履行之日起计算。按照该观点来计算加处罚款的起算时间，虽然存在合理性问题，但其符合法律规定和立法目的。因此，加处罚款计算时间应从处罚决定确定的履行期届满开始计算。

    3、执行加处罚款应注意把握合法与合理的协调平衡。依照法律规定，行政相对人不履行行政处罚确定的义务又不提起复议和诉讼的，行政机关在相对人法定起诉期限届满后才能向人民法院提出强制执行申请，那么持续计算加处罚款的结果至少为罚款的两倍以上，如果行政机关不及时向法院申请，还将导致加处罚款数额进一步扩大。执行罚虽是惩罚性的，但也不应过度，大大超出罚款本身金额的加处罚款有损公平。很多法院针对现实情况，在加处罚款的执行中着重引入和解机制，对相对人积极履行罚款和经济确有困难的，在计算加处罚款的数额上强调行政机关和相对人和解，减免相对人的加处罚款数额。我们认为该做法尽管缺乏法律依据，但不失为目前解决该合法与合理性明显冲突问题的一个途径。

    （五）把握案件实质，变更追加被执行主体

    如前所述，由于司法理论界对变更和追加执行主体存在较大的争议。我们认为，非诉行政执行案件中，对是否应变更和追加执行主体，应坚持以不能变更或追加被执行主体为原则，以能变更或追加为例外。一方面，以给付金钱为内容的行政非诉执行案件符合有关规定的可以变更或追加被执行主体,而以履行一定行为为内容的则不可以。另一方面，即使是对给付金钱为内容的行政非诉执行案件，一般情况下也只能在具体行政行为确定的相对人本身所有的财产范围内，变更或追加被执行主体，不能执行被变更或被追加的执行主体的财产。

    （六）结合案件特点，规范结案方式

    1、规范和解结案方式。在民商事强制执行案件中，以和解方式结案已形成了一项传统制度，对于这种司法实践效果非常好的执行制度，非诉行政执行案件不应将其抛弃。在行政主体与行政相对人不违背法律、法规的前提下，应允许对执行行为进行一定的处分，允许其进行协商。这无论对提高执行效率、有效实现行政强制执行的目的，还是对推进行政民主化进程而言，都将起到相当积极的作用。为此，我们认为，部分非诉行政执行案件适用和解方式结案，是形势的需要，是和谐发展的必然选择。但法院在适用执行和解时应注意以下几个问题：⑴行政非诉执行案件的执行和解，必须是经审查后准予强制执行的案件。⑵行政机关申请执行，法院应对被执行人提出的证据进行审查。⑶对羁束类具体行政行为不能以和解方式结案。对裁量类具体行政行为，行政机关和相对人在法律法规规定的裁量范围内和解也没有问题，而行政机关和相对人在法律法规规定的裁量范围外的和解，法院不能予以确认,更不应该促进、动员双方和解。[14]⑷执行员要制作好和解协议笔录，由双方当事人签名或者盖章后生效。

    2、规范终结执行结案方式。依照我国民事诉讼法第233条规定,法院终结执行的事由主要有五种情形。参照该条规定的五种情形,我们理解,第一种情形不能必然引起非诉案件的执行终结。这是因为生效具体行政行为是行政机关代表国家确定行政相对人的某种义务，在行政机关申请执行法院作出了准许强制执行的行政裁定后，如果申请人撤销（撤回）申请就可直接、必然的导致案件终结的话，那么法院先前作出的准许强制执行的行政裁定无法处理。因此行政机关撤销（撤回）执行申请,同样也应由法院决定是否准许,而且对法院准许撤销（撤回）执行申请的具体行政行为，行政机关不能再次向法院申请强制执行。第二种情形应当区分不同情况处理。如果法院作出的准许强制执行的行政裁定被该法院或其上级法院撤销，那么自然可导致案件的终结。但如果申请执行的具体行政行为被其作出机关或其上级行政机关撤销，我们认为在法院在确认该具体行政行为效力并作出准许强制执行的行政裁定后，行政机关自行撤销已得到司法确认的具体行政行为，其撤销行为明显不妥，法院不能基于该明显不妥的撤销行为终结案件执行；即使行政机关自行撤销具体行政行为后，其也只能按照上述第一种情形向法院撤销（撤回）申请，由法院决定是否准许。第三种情形可以适用于行政非诉案件的终结执行。第四种情形不能适用于行政非诉案件的终结执行，而且也没有该类行政非诉案件。第五种情形可以适用于行政非诉案件的终结执行,但应进行适当修正,即作为被执行人的公民因生活困难无力缴纳具体行政行为确定的款项,无收入来源,又丧失劳动能力的,法院可以裁定终结执行。

    完善行政非诉执行制度，首要的问题和任务是尽快修改完善《行政诉讼法》和司法解释。而在较系统的法律规范正式出台前，要求各级法院的司法实践者运用相关法律知识，结合案件情况，创造性的开展该项司法活动。当然，从单一的笼统性规定到逐步详细规定的过程，也是伴随着我国行政体制改革的过程。在依法行政、和谐司法的理念已经逐步深入人心的今天，我们在执行具体行政行为时应更重视司法认可和社会公众的可接受性。这也是越来越关注民生、对公民权利日益重视的现代社会的必然选择和要求。

注释

[1]应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版，第283页。

[2]以上数据参见《全国法院司法统计公报》，载2001-2010年《最高人民法院公报》。

[3]傅士成、崔明逊著：《行政强制法研究综述》，载《中外法律文献研究》第二卷，北京大学出版社2008年版，《中国公法网》于2008年4月21日转载。 

[4]课题组人员召集了7个基层法院的35名法官和21个行政机关的工作人员进行了座谈。就当前行政非诉执行中的一些热点难点问题，课题组针对基层法院法官、行政机关和普通社会公众3个主体分别制作了调查问卷及问题清单，共发放调查问卷和清单210份，回收186份。并在4个基层法院共抽查了87件案件。

[5]我们从全国来看，行政诉讼案件与行政非诉执行案件亦处于不对称状态。比如2007年全国各级法院共审理行政诉讼案件101510件，而行政非诉执行案件为245578件，是行政诉讼案件的2.42倍；2008年全国法院共审理行政诉讼案件108398件，而行政非诉执行案件239870件，是行政诉讼案件的2.21 倍；2009年全国法院共审理行政诉讼案件120312件，而行政非诉执行案件193923件，是行政诉讼案件的1.61倍。这种不对称局面既关系到行政非诉执行程序的设定和贯彻，又关系到行政审判工作的健康开展，更关系到社会的和谐稳定，由此应引起理论司法界的关注。以上所列数据参见《全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2008年第3期、2009年第3期、2010年第4期。

[6]在与四个案件较多的基层法院干警座谈时，他们均表示这两类案件执行难度很大，每年很大的精力都花费在这两类案件上，但仍有很多案件无法全部执行。

[7]1996年4月29日，最高法院在《关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》中规定行政非诉审查案件应先由行政审判庭负责审查。1997年4月21日，最高法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》下发后,各地法院实行立案统管,各类案件的受理相应归口立案部门负责审查，由于该《规定》第24条规定了执行案件的立案工作可参照执行,因此,许多人认为非诉执行案件自然应由立案部门负责审查。这样一来,对非诉执行案件的受理审查分工问题,造成各基层法院在实践中做法不尽一致。对此,1998年8月18日最高法院《行政执行案件通知》强调行政机关申请法院强制执行案件由行政审判庭负责审查，2000年3月8日最高法院发布的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》也明确规定由行政审判庭负责审查。因此,尽管立案实行统管,但非诉执行案件应先由行政审判庭负责审查是确定无疑的,该分工必须遵照执行。另外，需要注意的是，在行政非诉审查案件中，存在着不予受理和不予执行两种裁定。不予受理的裁定主要是针对行政机关的申请在形式要件上存在缺陷而作出的,该裁定作出后,行政机关在具备了各种条件后还可再次向人民法院提出执行申请。申请执行的具体行政行为所确定的权利义务内容确有错误的情况下，才作出不予执行裁定,该裁定一经作出,行政机关不得就同一执行内容再次申请法院强制执行。

[8]而在法学理论界，对于行政非诉审查案件的审查标准问题，也存在不同的观点。有的学者认为，人民法院不应该对非诉行政案件执行进行实质审查，否则滥用了司法审查制度。参见胡建淼著：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第347—348页。也有学者认为，人民法院不仅要对非诉行政案件作形式审查，而且还应该进行实质性审查，“否则如不作实质性审查，行政机关申请什么，人民法院就执行什么，那还有什么必要在行政强制执行中增加一道向人民法院申请的程序，人民法院岂不成了行政机关的执行机关。”参见应松年著：《行政法学新论》，中国方正出版社2004版，第290页。

[9]在课题组人员抽查的87件案件中，均未采取听证方式审查，而且只有6件在审查过程中接触了行政相对人，听取其意见。绝大部分案件法院在收到申请后，就直接组成合议庭进行讨论，讨论决定准许强制执行后，下发准许强制执行的行政裁定和限期执行通知书并送达被执行人。

[10]我们从2007-2010年的案件看，大多数基层法院是按照最高人民法院《行政执行案件通知》执行的。一些基层法院行政庭也采取强制措施执行案件。而少数基层法院采取的是行政庭审查准许强制执行后，一律移送执行庭执行。

[11]早在2003年2月15日，最高法院副院长江必新在全国法院行政审判工作会议上的总结讲话中就指出：各级法院要严格依法办事，依法履行对申请人民法院强制执行的具体行政行为的合法性审查职责。要坚决防止不作合法性审查就交付执行的放弃司法审查权的做法，坚决防止只作形式审查、不作实体审查的不负责任的工作态度，杜绝有重大明显违法的行政行为进入执行程序。

[12]在座谈中，部分法官还提出在法院裁定准许执行前，是否应向相对人进行告诫，或行政机关在申请前要求相对人自动履行已生效的具体行政行为。但该观点争议很大，否定该观点的人认为该方式尽管使相对人有了知情、申辩的机会，利于其权利保护，但会降低效率，也会导致相对人转移财产，造成执行困难。

[13]如一些行政庭法官建议，是否能由所在法院下文在行政庭内设置一个执行小组，该执行小组的人员既可审理、审查行政诉讼案件和行政非诉案件，也可负责行政非诉案件的执行工作等。还有一些法官建议推行委托执行和协助执行员制度，即将部分非诉行政案件委托给行政机关执行，这样既可以充分利用行政机关的富余人员，又可以实现行政执法资源的合理配置；以及在一些非诉案件集中的行政机关，如计生局、城建局，挑选出1－3名工作人员，任命其为法院的协助执行员，协助执行相关非诉案件。

[14]从课题组人员抽查全市这三年的87件非诉行政执行案件，采取和解方式结案的有46件，其中还有3件是在法律法规规定的幅度下进行和解的。

课题组成员：

宜昌市中级法院：张玲、黄德文、闵珍斌

夷陵区法院：肖杰

西陵区法院：向建军

（执笔人：闵珍斌、肖杰）

（此文系2010年全省法院重点调研课题，因篇幅所限有删节）