一、我院法官队伍“断层”的问题

    （一）在编人员中法官比例偏低。我院机关11个内设机构和5个派出法庭，定编数87个（其中中央政法编84个、地方事业编3个），现在编人数75人（其中政法编72人，事业编3人），至年底，又有2人将退休，空编将达14人。全院在编人员中法官50人，除去司法警察和3名事业编制人员外，还有10人不具备法官身份，且这部分人员都是近几年新录用的大学生和选调生，而这些新进人员由于没有通过司考而不具备法官任职资格，只能从事书记员及后勤服务性工作。法官中一线办案法官39人，法官和办案法官分别占全院总人数的67%和52%，在编人员中法官比例偏低。 5个派出法庭中有3个不能组成一个合议庭，普通程序审理案件时只有邀请人民陪审员参加或从其他业务庭借用审判员。

    （二）青年法官少，法官趋于老龄化。我院现有的50名法官中，30岁以下的法官仅1人，31岁至35岁的2人，36岁至40岁的15人，41岁至50岁的19人，51岁至60岁的13人。从以上年龄结构不难看出，年轻法官太少， 41岁至60岁的老法官占法官总人数的64%。造成目前状况的原因是年轻的同志一方面进不了法院，进了法院短时间内又不能通过司考取得法官资格，年老的要按时退下去，法官员额入不敷出。6年来，我院退休法官12人，而通过司法考试任命的年轻法官仅1人。5年内，我院还有7名法官将退休，法官队伍“青黄不接”，后继乏人。

    （三）知识型、专家型法官严重缺乏。就我院法官学历层次而言，以在职学历教育为主，目前具有本科及以上学历的28人（法学硕士学位2人），大专学历的17人。第一学历为本科的仅2人，第一学历为大专的5人，第一学历大专以上人员仅占现有法官总数的14%。法官队伍的主体基本上是上世纪八、九十年代形成的，以党政机关干部、军队转业干部和社会招干为主要来源，高等院校法律专业毕业生极少。这是一批经验型法官，具有较强的社会实践经验，而法学理论和基础知识储备明显不足，不能适应形势与发展的需要。近几年来，省市两级法院对法官的教育培训问题日渐重视，2005年下半年至2007年上半年，我院50余名法官分三批次参加了法官职业轮训，参加省、市两级法院组织的各种专项培训20余人次，这在一定程度上解决了基层法官的素质提高问题，但理论与实务的良好结合、法律思辨能力的增强等方面需要一个较长的过程，3—5天的培训只是杯水车薪，不能从根本上解决问题。

    （四）法官职业缺少吸引力，法官和准法官人员流失严重。近两年，从我院调离2人，通过司考后辞职的1人，考取研究生辞职的1人。由于法官职业待遇（政治待遇、经济待遇）偏低，特别是经济上与律师职业群体，政治待遇上与行政机关干部相比（法官副科及以上级别比例仅占10%左右，而行政机关干部的比例则高达40%），法官职业没有优势。加之法官职业准入门槛高，从事的职业处于各种纠纷的核心，职业风险高，特别是近年来社会各界对法院的批评、不当监督和干预，法官承受的精神压力很大，当一个好法官十分不易。在高付出与低回报之间，心态容易失衡，许多有思想、有抱负的同志更愿意去谋求其他方面的发展。

    二、原因分析

    （一）招录法官的条件较高，渠道不畅通，加之后备人才与任职要求有差距，是造成法官资源匮乏的根本原因。法官法的颁布，使基层法院进人由地方随意调入向法律专业知识化转变，向“凡进必考”和上级法院、组织部门共同审核把关的规范化进人转变，“两个转变”有利于法官职业化建设，但也带来了基层法院进人难的问题。新法官法规定了法官应具有法律本科以上学历，初任审判员需通过最高人民法院的统一资格考试后才能任命。此时，基层法官队伍具有国民教育法律本科学历的法官还很少，即使是法律大专学历这个条件，还有许多基层法院由于缺乏法律人才储备，符合考试条件、能通过初任审判员资格考试的人员仍然很少。在这样一个法律人才缺乏的背景下，必须通过全国统一的司法考试，才能报请省法院审核任命法官，初任的难度猛然加大，几个较高条件的制约，使基层法院情况更加恶化。而在通过司法考试的人员中招考法官的做法，由于与公务员招录的方法存在冲突，加上受各方面的限制无法实施。

    （二）司考难过，进入法院的工作人员难以取得法官资格。“法官断层”与现行的国家统一司法考试制度直接关联，是一个早就潜在，迟早要发生的问题，是在我国培养法律职业共同体必然要遭遇的困境，是改革发展的思路与落后的司法环境之间必然要发生的冲突，是一个正确价值取向与落后操作方式与操作条件的冲突。司法考试的作用与目的应是为了现在和将来的法律职业共同体，主要是法律实务职业共同体，包括法官、检察官和律师等，培养和提供充分或起码可供选择的人才资源储备。以考试难易程度控制通过率，其结果是导致越考越难、越考越怪的恶性竞争和不必要的资源浪费，也导致新进入法院的工作人员，每年抽出大量的时间准备，通过率也不高。 

    （三）基层法院法官待遇低，工作压力大，留不住、引不进法律人才。基层法院法官工资待遇、职务级别待遇偏低，现有的素质高、业务能力强的法律人才因待遇低、提拔任用机会少而流失严重。再加之基层法院条件艰苦，案件多、压力大，越来越重的案件审理工作，以及一些法庭的艰苦工作环境，使得一线审判人员压力很大，身心疲惫，不堪重负，有的甚至积劳成疾。超负荷与低报酬的现实差距加剧了法院法律人才的流失。

    （四）“一刀切”的退休政策，是法官减少和资源匮乏的重要原因。在法官队伍职业化的进程中，“少而精”成为法官队伍职业化建设的一个形象描述。在2002年机构和干部制度改革时，不少法院机械地按照党政机关干部管理模式，以年龄为标准，实行“一刀切”，使得一些五十岁左右的年富力强、经验丰富的法官，不得不提前告“老”还乡，回家休息。这部分法官有着十几年的工作经验，刚刚脱离家庭事务，事业和精力正处于“黄金时期”。他们法律精通，业务熟练，公正高效，有着一定的社会威望和公信力，让他们提前离岗是一种严重的审判资源浪费。

    （五）空编、缺编严重。地方行政的本位主义是产生基层法院空编、缺编的原因。一些区县，尤其是财政困难的区县往往从减少财政开支的角度考虑，尽量控制和压缩法院进人，致使一些法院的缺员不能及时得到补充。基层法院增补人员，则需由县市区人事部门逐级呈报省人事厅下达增人计划，省人事厅在下达增人计划时，往往根据地方总体超编情况进行考虑，而不是根据每个基层法院的空编状况下达计划。由于我市法院人员分布不平衡，如枝江法院空编严重，但全市法院基层不空编，则招考工作无法进行。编制空缺的基层法院进人难、招考难，原因是没有招考的主动权和建议权。人事部门在下达增人计划时，能够充分考虑每个基层法院的人员情况，才是解决这一问题的最佳途径。

    三、对策及建议

    上述种种问题，实际上就是一个进不来、考不过、留不住的问题，笔者认为应从以下几个方面努力：

    （一）改革法院进人制度，疏通进人渠道，采取“两条腿”走路的方法。法官尤其是基层法官在化解矛盾、平息纠纷、构建和谐社会中担当着十分重要的角色，法官队伍“断层”问题应该引起各级党委、组织人事部门、法院领导的高度重视，从体制上、政策上、制度上研究解决好法院的进人关。目前实行的选调生分配到法院工作的制度，虽然提高了法院干部队伍的学历层次，改善了法院队伍的年龄结构和知识结构，但现实的情况是，这批人进法院后，一边工作一边学习，尽管尽力复习备考，但短时间内通过司考的人为数甚少。因此，在法院尚有空编的情况下，组织人事部门可考虑从其他部门或社会上通过司考的人员中择优招录，及时充实补充法官队伍。同时，高、中院的法官应该逐级从下级法院提升，所有法官通常情况下应该有在基层法院工作的经历和业绩；通过司法考试纳入法院系统审判人员系列或编制的，一般应首先进入基层法院，从而有效解决法官“断层”问题。

    （二）加大对在职人员的培训力度，提高司考通过率。通过司考是取得法官资格的前提，而司考如今被称为中国第一考。司考难有司考制度本身操作、运行方面的问题（比如司考题的价值取向不是为法律职业提供法律人才储备，而是通过考题的难易控制通过率，从而使考题走向怪、偏、难，影响考生成绩），在无法短期内解决司考制度方面问题的情况下，法院除了物质上奖励和时间上支持外，还应加强对这些参考人员的重点培训和指导，帮助他们过关，取得任职资格。

    （三）提高法官的政治待遇和经济待遇，增强法官职业的吸引力。政治上法官的职级待遇长期得不到落实，工作相同年限的法官和行政部门的干部相比，晋职晋级的机会也要低得多，必然引不进，留不住优秀人才。现在许多法官辞职或转换岗位，除了经济待遇上的原因外，还有精神上的压力。在现今我国的司法环境下，真正做好法官的工作很不容易，况且还不讨好，所以不少人一走了之，或者干脆不来。现在社会各个方面对司法系统的批评、监督和干预，使得法官有些时候越来越难单纯从一个法官的角度履行自身的职责。因此建议一是组织人事部门和上级法院能否商请有关部门提高基层法院的行政级别。既然法官已明确纳入公务员系统，行政职级对法官来说就十分重要和必要了。这样，既能一定程度地突出法院的特殊性和重要地位，也会给工作人员创造更多的晋级机会；二是将法官的等级与相应的行政级别挂钩，享受相应行政职级的各项待遇。这次解决了法官审判津贴，对稳定法官队伍将起到一定作用，但从职业特点和工作量来看，目前的法官津贴数额偏少，无法起到长期激励作用。

    （四）改革法官退休制度，延长法官工作年限。作为公务员之一类，法官和其他种类公务员很不一样，其工作性质的专业性、技术性、经验性使得法官的工作年限有理由有必要高于其他一般公务员工作年龄。事实上，作为专业人员，部分法官在身体条件允许的情况下完全可以像教授学者一样工作到65岁甚至70岁。现在把法官像一般行政官员一样对待，到了60岁或65岁就必须退休，其实是一种很大的资源浪费，特别是对于我们这样一个成熟法官人才资源极为欠缺的国家来说更是如些。建议组织部门专门出台意见，为全市法院留住法官，发挥资深法官的作用，缓解法官严重短缺问题提供政策依据。

    （五）实行法院编制分类管理，推进法官队伍职业化建设。建议上级法院商请编制部门，出台相应的政策或意见，对法院的编制实施分别核定制度，法官、司法行政人员、司法警察、书记员编制分类管理，专编专用。核定法官编制，应按照辖区人员数量、年均受理案件数量、法院现有人员编制等数据，核定各级法院各个系列人员编制，以保证法官编制不被挤占，阻止一些不符合条件的人进入法院。同时还应加大对法官编制的补充力度，不断充实法官队伍，确保法官职位的稳定性和连续性，推进法官职业化进程。另外，上级法院可加大对下级法院队伍的管理力度，在下达增人计划时，争取由省法院与省人事厅共同商定。

    在构建社会主义和谐社会的今天，法院作为社会矛盾调处的最后一道关口，发挥着越来越重要的作用。研究解决法官断层问题是关系法院长远发展和依法治国方略实施的重要环节，只有不间断地分批招录不同年龄、学历、专业、阅历的人员，及时补充到法官队伍中来，完善多层次人才结构，才能确保法院事业的发展有强大稳定的人才和智力资源支持。

    作者单位：枝江市人民法院