多元化纠纷解决机制，以尊重纠纷主体的意思自治为基础，通过平等协商，人民调解委员会、基层群众自治组织、工会、妇联等有关组织进行调解，以及公证、仲裁等多种方式，减少诉讼，平衡个人利益与社会利益，使矛盾以“软着陆”的方式得到缓冲和疏导。它对构建社会主义和谐社会具有重要作用。

    人类社会产生，各类纠纷如影随行，法国社会学家涂尔干认为，纠纷意味着失范，失范如同病症，若不断恶化下去，最后导致社会寿终正寝。因此，在人类社会发展过程中，实现和保持国家的稳定、社会的和谐，是普通大众向往的社会理想。如何妥善化解纠纷，平衡利益冲突，建立和谐稳定的秩序，成为每个社会发展阶段都必须着力解决的重要课题。因此，探索多元化纠纷解决机制即替代性或非诉讼纠纷解决方式意义深远。

     一、滥用司法资源的现状及危害

    当今社会正处于社会主义市场经济体制不断完善的转型期，也是矛盾纠纷易发、权利张扬、利益纷争的时代，社会纠纷呈现出类型多样化、主体多元化、性质复杂化、规模群体化的特点，严重影响了社会的稳定、人际关系的和谐。随着法治理念的树立，将纠纷的解决纳入法治轨道已成为社会共识。但是，由于法治经验的缺乏，传统道德约束的疲软，民间调解、仲裁机构的弱化，私力救济的淡漠，使本应对法律的理性尊崇异化为对诉讼的过度偏好，司法的作用被无限放大。在诉讼万能思想的影响下，社会上出现了滥用诉讼手段的倾向，为一点小事，寸步不让，动不动就进入诉讼程序4。一时之间，“诉讼”之风盛行，打官司讨说法成了人们为权利而斗争的一种时尚选择。法院这一维护社会正义的最后一道防线，成了第一选择，甚至是唯一选择。社会纠纷大量涌向法院，诉讼案件直线上升，导致法院负荷日益加重，客观上加剧了案件审期延长，积案高居不下、诉讼成本高昂等问题长期得不到有效改观，到处缠访、缠诉，民转刑事件时有发生。

   司法实践中，当事人滥用司法资源、把本可由其他有关部门、基层组织解决的纠纷直接推向法院，或者出于居心不良、为“惩罚”对方而非正当诉讼的行为仍然存在。同时，法官联系案源、招揽诉讼的现象，也未根除。特别是制造“证据”和事实、利用对方的忠厚善良与不警惕骗取“证据”，或者在对方遭到突发事件（如借据、合同被毁，证人病故等原因）之后寻找机会，或者利用彼此信任对该完成的某种法律行为（如车船、房屋过户等）故意不履行而恶意诉讼的，不但使无辜的当事人被迫应诉，耗费大量的时间、精力和财力，饱受无理缠诉之苦，而且更为严重的是损害了法律尊严，浪费司法资源。在积极推进依法治国的基本方略、大力弘扬法治精神、构建社会主义和谐社会的今天，其危害性更加应该引起关注。

   司法资源运用失衡，法院案件堆积如山，仲裁、公证机关、人民调解委员会等“门庭冷落”，就是真实写照。

   产生上述现象的原因是什么？

   1、法院体制存在弊端。法院经费依赖地方政府，为解决自身财政困难的问题，用收取的诉讼费来弥补资金不足，有些地方财政，直接把法院诉讼费收入与拨款挂钩。法院为了生存，不得不号召法官多办案、多收费。法院也不得不以办案数量来考核法官的工作实绩。法官不得不走出大门，开辟疆土，作出“只要有纠纷，就到法院来”的误导，一段时间，建设银行、农业银行、农村信用社等金融机构，成了法官的必争之地。

   2、为泄私愤状告他人。特别是农村，有些案件不是非上法院不可。如果邻里之间、家庭成员之间闹了一点纠纷，动辄就说“你等着，我到法庭去告你”，把运用法院权利惩罚对方作为快乐。例如，张三状告李四，李四败诉了，李四总要找理由、找机会、甚至捏造事实去告张三，如果李四坐到原告席上了，就会觉得心里平衡了，并骄傲地说“我也当了一次原告”。象这样“阿Q精神”作怪的不在少数。如家庭成员之间，兄弟姐妹为分家不均发生纠纷后，就以赡养纠纷为名，把父母当“炮灰”，向对方索要钱财，到法庭唇枪舌战。父母与女婿、儿媳发生口角后闹着分家，又把析产案件推向法院。这样的事例不胜枚举。

   3、中介人员挑词架讼。农村中部分人，不理家务，无所事事，到处闲游，捕风捉影，挑词架讼，骗吃骗钱；极少数法律服务人员，为挣代理费，“戴着放大镜”找纠纷，一些本不想打官司的，被他们游说，终于坐到原告席上。

   4、当事人的理解误区。一些当事人对法院职能不明确，认为法院审理民事案件，就是解决扯皮拉筋、鸡毛蒜皮的事，凡有纠纷就得找法院，把交纳的诉讼费视为“工钱”， 视法院为“讨债公司”、替自己出气的“打手”。

   5、基层调解组织弱化。为了调解民间纠纷，成立了乡镇、村人民调解委员会，但是，由于农村经济体制变革、土地承包责任制以来遗留的问题较多，加上国家重点工程涉及征用山林、土地，人民调解委员会的大部分精力用于调处山林土地权属争议，缺乏精力去调解其他民间纠纷。人民调解委员会功能弱化。

   6、新闻媒体不当炒作。一些新闻媒体为了增强看点，吸引读者，不当炒作如“一元钱官司”、“一个石头的争执”、“王海打假”等案件，造成负面影响，使一部分人成为“官司迷”。

   7、恶意诉讼缺乏惩戒。目前，针对以泄私愤为目的而状告他人，特别是恶意诉讼的，使无辜的当事人被迫应诉，所遭受的经济损失和精神损失索赔无据，缺乏惩戒机制。

   综述上列原因，归根到底是法律方法异化，必然导致下列恶果：

   恶果之一：浪费司法资源。一些当事人本来就是带着不正当心理“打官司”，如果败诉了，丢不起面子，总要想方设法挽回败局，即使二审改判无望，还要硬着头皮上诉、缠诉、申诉，从一审到二审，到再审，拖得应诉者精疲力竭，法院为之耗费大量人力、物力。本来可以通过其他途径解决的矛盾纠纷，却大量涌向法院，使法院缺乏力量审理、执行大要案。好钢未用刀刃上，司法资源没有得到合理运用。

    恶果之二：法治信念淡化。俗话说“糠多嚼不乱”。本来法院司法资源极为有限，案件多，审判力量不足，面临压力极大。法官也是人，面对众多的矛盾纠纷，不可能把每一起案件都办得十分稳妥，当事人的权利不能满足，把风险转嫁到法院，这些案件积压多了，反而认为法院“无能”，带来负面效应。法律工具主义泛滥，将带来法治信念淡化。正如感冒了不用普通抗生素而用先锋霉素一样，用得多了效果不佳，产生了抗药性。

   恶果之三：司法权威动摇。庞大的社会舞台，矛盾纠纷重重，由法院唱“独角戏”，没有“合唱”的声势大、效果佳。可以说，法院大包大揽，案件越多，出现问题的机率越多，差错案件难以避免，加上备受关注的“执行难”，“问题”成堆了，影响的不仅是法院一家，更重要的是人们对司法权威产生动摇。

   二、多元化纠纷解决机制的意义

　 1、有利于保护当事人合法权益。

   现在，大量案件涌入法院，使得审判力量严重不足，可谓千军万马过独木桥，司法资源的稀缺与公众诉讼需求日益失衡。笔者以为，与其在独木桥上苦等，不如另辟途径过江。人民法院审理民事案件的期限为三至六个月，在当事人看来，这个时间漫长了，但作为法官来说，案件居多，在审限内办结案件实属不易。那么，如果让当事人选择公证、仲裁、人民调解及其他组织调解等方式，可以用更短的时间定纷止争，同时也可给法院“卸载减压”。

    2、有利于促进司法资源优化配置。

   法律是上层建筑的重要组成部分，具有一般性和普遍性的特征，诉讼不可能对所有的民事纠纷都有灵丹妙药的功效，也就是说，法律并非万能。通过诉讼程序解决纠纷，容易增加争端的对抗性。大力启动非诉方式，把解决纠纷的舞台交给法院之外的社会组织，推动当事人在第三者的主持下自由协商和沟通，更有利于促进纠纷化解。简明的程序使当事人可以把注意力集中在纠纷的解决上，而不是程序的运用。社会资源的充分利用，在一定程度上可以促进司法资源的优化配置。 

    3、有利于推动法院工作全面跃进。

   司法资源有限，法院输出的正义同样有限。要构建一个健全稳定的和谐社会，必须合理配置纠纷决断权，建立和完善多元化纠纷解决机制。特别是我国加入世界贸易组织后，市场经济全球化，知识产权案件、专利纠纷案件、国际货物买卖纠纷、涉外案件等日益增多，法院面临着新的挑战。人民法院审理案件不在于数量多，而在于“精”，如果运用多元化纠纷解决机制，使部分民间纠纷化解在法院以外，有利于法院审理、执行好涉及国计民生的大案要案，让法院这一重要的国家司法资源得到最佳利用，发挥最佳效能。

    4、有利于加强和谐社会建设。

    我国是文明古国，素来追求无讼是求，恕让为先。孔子在《论语•颜渊》中倡导“息讼”、“贱讼”。《易经·讼》中称，“诉，有孚，窒。惕中吉，终凶。”这说明，历来百姓痛恨“官司缠身”，认为被人状告是“走背运，不吉利”。人民法院行使的是国家审判权，即公权力，诉讼制度的局限性，使得许多纠纷的解决未能案结事了，法律效果与社会效果未能高度统一，纠纷产生的内在冲突未能得到有效化解，失范的秩序未能得到有效恢复，破坏的人际关系未能得到有效修缮。想一劳永逸的通过诉讼解决所有社会纠纷显然是违背法治规律9。常言道“解铃还要系铃人”、“谁家的孩子谁家抱”，矛盾纠纷源于社会，动用社会力量去倾情化解，效果更佳。

    三、优化司法资源的途径和方式。

    根据我国人民司法制度的指导思想和宪法、人民法院组织法的有关规定，民事诉讼必须贯彻司法便民原则，要求司法活动、司法程序都要便利于人民，民事诉讼法对此也作了明文规定，为解决公民“诉讼难”提供了法律保障。民事诉讼同时需要大量司法资源投入，在司法资源稀缺的情况下，人民法院应该探索既能便民解决纠纷、又能节约司法资源的双赢目标。在新时期，有效解决法院审判力量有限、案件大量上升的矛盾，就应从以下方面思考司法资源的合理使用。

    1、简化诉讼程序，拓展执行依据。

    根据民事诉讼法及司法解释的规定，可作为民事执行依据的法律文书有：人民法院民事判决、调解、裁定书、支付令；具有财产执行内容的刑事判决书、裁定书和调解书；先予执行、财产保全的民事裁定书；行政处罚决定、行政处理决定；公证机关制作的依法赋予强制执行效力的债权文书；仲裁机构制作的由人民法院执行的裁决书、调解书以及法律规定由法院执行的其他法律文书等。但根据司法实践，由于法律规定的执行依据尚欠宽泛，是导致诉讼案件大量上升的原因之一。

   按照现行法律规定，法律关系明确、权利义务清楚的债务人所立的欠据、借据以及双方当事人自愿达成的有金钱、财物给付内容的协议书等，如债务人违约，债权人必须通过诉讼程序处理，然后申请执行。“麻雀虽小，肝胆俱全”，案件标的无论大小，审判程序同样严谨，即使再简单的民事案件，一般也要经过起诉、被告答辩、举证、质证、调解或判决、宣判送达等诸多程序。笔者认为，如果在债务人违约的前提下，债权人持上述债权文书直接申请法院执行，法院受理后，参照非诉行政执行案件的作法，先审查，后裁定，若债务人对债权文书无异议且不违反法律规定的，则裁定准予执行，否则裁定不予执行，告知权利人按诉讼程序解决，这样就可以减少许多诉讼环节、节约司法资源，当事人的权益同样得到保护。因此，通过完善立法，简化诉讼程序，从法律上保障合理利用司法资源，非常必要。

   2、发挥调解职能，构筑前沿防线。

    人民调解委员会是调解民间纠纷的群众组织。人民调解就是群众调解，是群众性自我教育、自我解决纠纷的一种重要方式，是指在人民调解委员会主持下，组织引导当事人用平等协商的方法解决纠纷，是人民司法工作的第一道防线，也是我国司法工作的优良传统。把人民调解作为基本原则写进民事诉讼法，给予法律地位，说明了我国对人民调解的高度重视。

    实践证明，通过诉讼解决民间纠纷，并非良策。如赡养案件，官司打的越多，父母与儿女之间、兄弟姐妹之间的裂痕越来越大。这些纠纷，若由人民调解委员会、其他有关组织及亲朋好友出面调解疏导，比由法院出面运用公权力调解效果要好得多。当今，各级政府开始重新重视诉讼外调解功能的发挥，出现了浙江枫桥、山东陵县、江苏南通、上海等不同的经验模式，这些都是值得推崇的。

同时，基层人民法院要大力加强对人民调解委员会的工作指导，充分发挥其与人民群众的纽带作用、桥梁作用、沟通作用，使大量纠纷消灭在萌芽状态、消化在人民调解委员会。这一阵地，千万不能成为“被遗忘的角落”。另外，要充分发挥基层群众自治组织、工会、妇联等在民间纠纷调解中的重要作用。笔者建议，各单位、各部门、各级组织，要把民间纠纷调解纳入考核内容。

   最高人民法院于2002年通过司法解释，对人民调解的地位加以肯定，确认人民调解协议具有合同效力，实现了人民调解与诉讼的衔接。根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容、并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质，当事人应该按照约定履行义务，不得擅自变更或者解除调解协议7。从本质上讲，只要人民调解协议的形成没有违反法律规定，其效力与法院制作的民事调解书是没有区别的，都具有法律约束力。如果通过立法或者司法解释，确认人民调解协议的执行效力，这样既可减少诉讼，又可增强人民调解员的责任感、使命感，树立人民调解委员会的威信，提升人民调解委员会的地位。

    3、惩戒恶意诉讼，净化法治环境。

    世界许多国家的法律都有追究故意滥用诉权责任的规定，并对恶意诉讼予以惩罚性的民事制裁。如《德国民法典》规定“权利的形式不得专以损害他人为目的”，《波兰民典》规定“如果某人以作为或不作为而取得有悖于法典的社会经济目的和社会共同原则的利益，则认为是恶意诉讼”。

    对恶意诉讼行为作出否定性评价，树立正确的社会导向非常必要。制裁恶意诉讼行为，是对漠视社会及其他利益、违背义务和公共准则的谴责和惩戒，它意味着法律依据社会公认的价值标准和行为准则，对恶意诉讼作出否定性评价，能起到行为导向作用，在制裁的同时体现了法律对正确行为的要求。

    恶意诉讼危害非浅，但我国法律并未系统规定恶意诉讼的惩戒条款，在司法实践中，法院可以依法对起诉者的请求不予支持，该原告最多也只是承担诉讼费而已。即使法院查明妨碍诉讼的行为，对其司法制裁，而这些惩戒措施的作用，比起恶意诉讼的危害性和主观性，显得苍白无力。不仅人们的公正心理难以平服，而且还由于法律上的惩戒不力，在事实上给恶意诉讼者留有空隙，甚至还会起到纵容作用。因此，设立恶意诉讼惩戒制度，使遭受恶意诉讼的受害人获得经济、精神赔偿，使恶意诉讼的制造者受到追究，是对我国法律制度的必要补充。

同时，对从事法律服务的中介人员加强管理，严格诉讼代理制度，一般情况不允许非法律工作人员从事诉讼代理业务，近亲属作为诉讼代理人的，要有授权委托书、基层组织证明、司法行政机关准予出庭证明。法律工作人员，制造恶意诉讼的，吊销执业证书，并以妨害司法论追究法律责任。如果仅有诉讼代理人出庭参加诉讼的，要严格审查授权委托书的真实性及代理权限。

    4、运用多种方式，整合司法资源。

    公证机关、仲裁机关都是重要的国家司法资源，应当得到充分利用。根据公证法、仲裁法之规定，公证范围涵盖合同、继承、委托、赠与、遗嘱、财产分割等事项，除了婚姻、收养、监护、抚养、继承纠纷以及应当由行政机关处理的行政争议以外，均可通过仲裁处理。当今，要充分发挥公证、仲裁的作用，鼓励、告知当事人在签定合同时，同时签定仲裁协议，对合同纠纷请求仲裁，对合同书、民间协议、债权凭证（欠条、借据等）、继承、遗嘱、赠与、财产分割等请求公证，赋予强制执行效力，减少通过诉讼确认，减轻当事人诉累。倡导基层司法工作人员及法律服务人员，更新理念，不在办公室坐等案件，而深入社区、片区，提供法律服务，指导当事人办理法律事宜。

   通过上述举措，寻找多个端口，利用多种渠道，疏散、化解民事纠纷，缓解法院诉讼压力。

   作者单位：长阳土家族自治县法院