一、基本情况

    秭归县地处鄂西山区，是三峡工程坝上库首第一县，全县39万余人，80%以上为农村人口，下辖11个乡镇。自2000年10月起，秭归县法院设置归州、沙镇溪、郭家坝三个中心法庭。归州法庭位以长江以北，下辖归州镇、屈原镇、水田坝乡、泄滩乡四个乡镇，辖区人口10万人。

    法庭现有5名工作人员，达到了“三审一书一警”的要求，拥有符合最高法院标准的审判综合楼1幢，切诺机吉普车1辆。

    二、实施“诉调对接”工作机制的主要做法

    2005年上半年，面对诉讼案件、执行案件多的压力，归州法庭5名工作人员疲于应付，效果不佳。为此，法庭主要负责人开始思考如何将法庭工作融入当地党委、政府的工作中去，如何发挥职能为新农村建设服务，如何将社会矛盾纠纷化解有基层、化解在萌芽状态。自2005年6月开始，以政法工作例会为平台，在归州镇试行“诉调对接”工作机制，2006年在归州镇正式实施，2007年在归州法庭辖区的其他三个乡镇推行。

    （一）完善“诉调对接”工作机制的组织机构

    2005年，归州法庭经院领导同意，及时向归州镇党委汇报，主动要求参加镇党委、政府的综治工作例会，在例会上，综治办、信访办、法庭、派出所、司法所、村（居）民委员会互相通报治安隐患、纠纷调解处理等情况。由于法庭的参与，归州综治工作例会更名为政法工作例会。今年6月，归州镇党委正式发文，进一步明确实施“诉调对接”工作机制，并成立了由镇党委书记任组长，法庭庭长及相关人员任成员的“诉调对接”工作领导小组，明确法庭、司法所为“诉调对接”的联系机构。    

    （二）夯实“诉调对接”工作机制的工作基础

     1、构建诉调对接工作网络。以法庭、司法所、村（居）民委员会为核心纽带，形成了以“平安中心户、组、村（社区）、乡（镇）”为主要层次的四级调解网络。法庭聘请12个村（居）委会的治调主任和119名“平安中心户长”为“诉调对接”调解员，为协助调解、委托调解、通报诉讼执行信息提供人力支持。

    2、编制联络人员名册。法庭、司法所将辖区的调解员、司法所工作人员的名单、联系方式等基本情况编制成册，与法庭工作人员编制成的便民诉讼联系卡共1000余份，一起发放至各调解员，确保信息通畅。

    3、完善政法例会制度。充分发挥镇政法工作例会的“诉调对接”工作平台作用，在当地党委、政府领导下，各单位定期通报矛盾纠纷调解情况，总结交流“诉调对接”工作经验，分析出现的新情况、新问题，研究对策，落实措施。

    4、建立信息通报制度。各调解组织及司法所、法庭均建立纠纷调解台账，调解组织每月向司法所上报纠纷调处情况，司法所与法庭随时相互通报纠纷调处情况。

    （三）建立“诉调对接”机制的运行模式

    1、强化立案引导。对当事人起诉的民事纠纷，立案人员先询问其是否经过人民调解,未经调解的，应向其释明人民调解的特点和优势，告知诉讼风险和成本。在尊重当事人对纠纷解决途径选择权的前提下，建议当事人先行人民调解。但对当事人坚持要求起诉的，法庭予以立案受理。近两年来，经立案引导，当事人自动先行人民调解的达63件。

    2、推行委托调解。在诉前、诉中、执行各环节，人民法庭经征得当事人同意，委托人民调解员、特邀调解员及其他相关人员进行调解。近两年来，共委托调解164件。委托调解时，法庭与被委托人先行电话联系，向当事人告知调解人员、时间、地点，必要时，由法庭出具委托调解函。

    3、拓展协助调解。在诉前、诉中、执行过程中，法庭根据案情，先后邀请人民调解员或特邀调解员以及有关专业技术人员25人次协助人民法庭进行调解，不断提高社会力量在调解中的参与率，有效化解矛盾纠纷。人民法庭还与司法所建立协作机制，不断加大协助调解的力度。   

    4、做好个案指导。人民调解组织在调解纠纷过程中，遇有法律等相关问题请求人民法庭、司法所指导、协助的，人民法庭、司法所及时予以指导、协助，力争将纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。据不完全统计，近两年来，共指导人民调解37次。

    （四）加大对人民调解的指导力度

    1、人民法庭、司法所每年制定计划，加强对人民调解员的业务培训和指导。

    2、人民法庭采取举办培训班、点评调解文书、现场指导、邀请旁听案件审理等多种形式，针对法律适用及调解文书的制作等，对人民调解员进行培训、指导。近两年来，共培训、指导人民调解员312人次。

    3、对符合人民陪审员条件的调解员，法庭向县法院申报，依法提请县人大任命为人民陪审员，参与案件的审理，不断提高其调解能力，先后有6名调解员被任命为人民陪审员。

    4、人民法庭定期或不定期地到案发地巡回审判，特别是赡养等家庭纠纷案件，尽量到案发地审理，既扩大社会效果，又指导人民调解。

    5、经人民调解未达成协议，后经人民法庭、司法所调解处理的案件，人民法庭、司法所将处理结果抄送调解组织，促进人民调解水平的提高。

    6、法庭、司法所定期或不定期地检查人民调解组织制作的人民调解协议等文书，以增强人民调解组织的业务能力。

    （五）依法确认调解协议效力

    1、经调解组织调解达成的具有民事权利义务内容，并由双方当事人签字盖章的调解协议，法庭在审理时，予以确认其民事合同性质。近两年，先后对67件调解协议予以确认。

    2、一方当事人对调解协议反悔向法庭起诉请求变更、撤销或宣告无效的，只要调解协议不具备法律规定的可撤销或无效的情形，法庭一般不予支持。

    3、当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令，经审查，符合《民事诉讼法》第十七章规定的，予以支持。近两年，法庭先后对13件调解协议启动了督促程序。

    4、对确需变更或撤销人民调解协议的案件，法庭尽量调解结案。

    三、实施“诉调对接”工作机制所取得的成效

    （一）诉讼案件数量逐年下降。秭归县法院三个人民法庭所辖乡镇虽有所差异，但辖区内人口基本相当，均在10万人左右。根据统计，2001年至2004年， 归州法庭受理各类案件占三法庭总数的百分比均在37%以上，最高时接近40%。2005年下半年，开始实施“诉调对接”工作机制后，归州法庭当年受理案件数比2004年下降61件，降幅达27.11%。该庭2005年全年受案数占三法庭受案总数百分比同比下降近6%。2005年、2006年及2007年上半年，归州法庭受案数绝对数以及占三法庭受案总数百分比同比均表现为持续下降的趋势。详见下表：

    注：2006年归州法庭33件“专项审判”案件未统计在内。

    今年上半年，从4月1日起，因为新的《诉讼费交纳办法》开始实施，全市法院的民商事案件增幅较明显。第二季度全市法院共受理民商事案件5537件（含一季度旧存），与去年同比上升了5.25%。在此背景下，该庭民事案件仍保持了较稳定的下降态势。

    （二）执行压力有所缓解。虽然在“诉调对接”工作机制实施的当年，归州法庭的执行案件数由于受往年诉讼案件基数的影响，出现了上升的趋势，但是统计显示，从2006年开始，归州法庭执行案件受案数同比上年下降45件，降幅达29.22%。2007年上半年，归州法庭执行案件受案数占三法庭受案总数百分比下降了11.41%，执行难的局面在归州法庭得到初步缓解。详见下表：

    注：执行案件含院机关审结后的交办案件。

    （三）诉讼案件调解撤诉率明显上升。归州法庭自2005年6月开始实施“诉调对接”工作机制后，当年调解撤诉率为69.50%，2006年为79.51%，今年上半年，更是高达94.06%，每年均以10%以上的幅度上升，绝大多数案件切实达到了“案结事了”的良好效果。统计显示，今年上半年，全市各基层法院民商事案件平均调解撤诉率达到66.40%，归州法庭的调撤率远远高于全市平均水平。

    （四）调解组织化解矛盾纠纷能力不断增强。由于“诉调对接”工作机制的有效实施，有力促成了诉讼调解与民间调解、行政调解的良性互动。统计显示，归州镇除2003年因三峡工程二期移民外迁导致辖区纠纷增多外，2001年至2005年民间调解数相对稳定，在100至160件之间。但是，从2006年起，各类调解组织调解纠纷的件数同比就上升了32件，升幅达20.65%，民间调解、行政调解的功能得到有效发挥。详见下表：

    注：2003年归州因三峡工程二期移民外迁导致辖区纠纷增多。

    （五）辖区内社会治安形势不断好转。根据公安机关统计数据分析，自2005年起，辖区内治安案件的报警数、查处数以及刑事案件发案数同比均持续的下降态势，治安形势明显好转。

    统计显示，2001年至2004年，归州镇信访、上访案件在124至150件之间，2005年实施“诉调对接”工作机制后，每年信访、上访案件均控制70件以内，同比下降50%左右，上访人数也明显减少，真正将多数矛盾纠纷有效化解在基层和萌芽状态。详见上表。 

    四、关于实施“诉调对接”工作机制的几点思考或建议

    当前，我国经济发展平稳快速，人民生活水平显著改善，社会总体上和谐稳定，但影响和谐稳定的因素仍然大量存在。正确应对各种社会矛盾和纠纷，妥善协调各方利益关系，有效平息矛盾纠纷，大力促进社会和谐稳定，是党和国家的工作大局，作为国家审判机关的人民法院赋有服从和服务于这一大局的政治责任和历史使命。结合归州法庭的工作实践，为了进一步完善“诉调对接”工作机制和更好地完成上述历史使命，我们提出以下几个方面的工作或立法建议：

    （一）人民法庭的工作重心应立足于“化解矛盾、定纷止争”，积极主动地从诉讼环节向前延伸，从审判法庭向外延伸

    1999年，最高人民法院颁布了《关于人民法庭若干问题的规定》，这也是当前人民法庭职能定位的渊源，其中规定了人民法庭的任务包括四项：一是审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件；二是办理本庭审理案件的执行事项；三是指导人民调解委员会的工作；四是办理基层人民法院交办的其他事项。同时，也规定了“人民法庭可以通过审判案件、开展法制宣传教育、提出司法建议等方式，参与社会治安综合治理。”不论是从《规定》的字面理解，还是工作实践中的具体表现，当前人民法庭的工作职能主要体现为审判、执行工作两项，其他的各项工作事实上表现为可有可无。

    但是，在当前基层矛盾纠纷凸显的社会现实中，人民法庭如果仍然固守被动、消极的角色定位，工作重心片面偏重于坐堂办案、强制执行，势必会出现归州法庭2005年6月以前案件数量大增，人民法庭疲于应付的被动局面。调解是根植于我国历史文化传统并经过长期实践证明有效的纠纷解决方式，不仅符合当前社会大众的价值观念和诉讼意识，也体现着中华民族追求自然秩序、社会秩序和谐的理想。

    笔者认为，现阶段人民法庭的工作重心应有所调整，简言之，就是要搞好“两个延伸”，也就是要立足于“化解矛盾、定纷止争”，积极主动地从诉讼环节向前延伸，从审判法庭向外延伸。在搞好诉讼调解、执行和解工作的同时，做好指导人民调解、行政调解等诉讼前和诉讼外的调解工作，充分发挥法庭的职能作用，积极主动地走出审判法庭，融入到当地党委、政府的各项工作中去，为当地的经济建设、社会稳定提供优质服务，人民法庭的工作只有被当地党委、政府、人民群众认可，法庭才能有生存和发展的空间，也才能在基层树立司法权威。归州法庭积极将审判机关、行政机关、群众性自治组织的力量进行整合，充分发挥各自优势，将诉讼与行政调解、人民调解有机对接的工作实践充分说明，实施“诉调对接”工作机制，无疑是一个有效的切入点。

    （二）“诉调对接”工作机制的有效实施必须依赖于“地方党委积极主导、职能部门通力合作、社会力量广泛参与”的工作格局

    当前，全国不少法院对“诉调对接”工作进行了有益的探索，但做法不尽相同。归州的工作实践表明，积极争取当地党委、政府的重视和支持，是开展和搞好该工作的关键，各部门通力合作、相互协调、配合是开展和搞好该工作的基础条件。归州镇委、政府高度重视此项工作，并专门发文，设立由镇党委书记任组长，法庭庭长及相关人员任成员的“诉调对接”工作领导小组，打造了以镇政法工作例会为平台，法庭、司法所等机构积极参与的良好格局。秭归县法院在总结归州“诉调对接”工作经验的基础上，于2007年6月开始在全县全面推广，并由县委转发了实施方案。

    笔者认为，指导人民调解是基层法院的工作职能，但实施“诉调对接”应根据因地制宜地确定领导、指导、联系机构，对于设有派出法庭的基层法院，归州的工作模式是可行的，但对于城区基层法院则另当别论。

    归州法庭将“诉调对接”的直接实施主体界定为人民法庭、司法所、群众性自治组织等。笔者认为，直接实施主体有必要进一步扩展，凡能参与调处纠纷的社会各界力量均可纳入，如妇联、共青团、企业事业单位、行业协会、商会、公安派出所及其他行政机关等等。

    （三）对于指导人民调解的“三不”原则应全面理解，并注重从制度上对可能产生的负面作用加以防范

    人民法院指导人民调解按照肖扬院长在全国人民调解工作会议上的讲话精神，应做到“不缺位、不错位、不越位”。不缺位是指人民法院要明确、强化对人民调解的指导职责，切实做好具体指导工作；不错位是指不要指挥、干涉人民调解组织的工作；不越位是指在具体指导工作中，不要直接介入正在进行的调解个案，或对个案的具体处理发表意见。基层工作实践中，对于如何理解和执行“三不”原则往往存在分歧和偏差，特别是在具体案件的调解工作中，当基层调解组织遇到困难，希望法庭予以支持或指导，若法庭拒绝对个案不进行直接指导、发表意见，有法院对民调组织不支持之嫌，不利于调动民调组织的工作积极性。

    归州法庭的做法是，第一，对于人民调解组织在个案的处理上有困难，希望法庭给予指导时，法庭应积极支持，工作人员在第一时间赶到现场，首先解决“不缺位”的问题。第二，采取“特别释明制度”和“调审分离制度”从制度上防范“越位、错位”的现象。法官到达现场后，了解个案的基本情况，现场就法律适用、调解的方法和技巧对人民调解组织予以指导。对调处能力比较差的调解组织，调处纠纷有困难，法庭工作人员作一些指导性的发言，对个案的基本事实做出认定，对解决方案提出建议，同时特别释明，该纠纷一旦诉诸法庭，此意见和建议并不代表法庭的最终处理意见。另外，在诉讼过程中，实行调审分离制度，实践中，参与过调解案件的法官在审理中可能先入为主，不利于案件公正处理，当事人对参与过指导人民调解和诉前调解的法官也有可能不信任。所以，该庭制定了参与过指导人民调解和诉前调解的法官不得审理该案的“调审分离”制度。上述两项制度在一定程度上防范了审判人员“越位、错位”的问题。

    （四）建议基层人民法庭应建立诉前调解前置制度

    从当前基层法庭的工作实践看，诉前调解制度具有巨大的实践价值，应该大力推行，但现行的《民事诉讼法》对诉前调解只字未提，这一疏漏，注定诉前调解先天不足。我们建议立法机关或最高法院对此问题应在立法上作出回应。值得庆幸的是，最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中确立了部分案件的先行调解制度，规定对“婚姻家庭纠纷和继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷及诉讼标的额较小的纠纷”人民法庭应先行调解。

    但是笔者认为，这一先行调解规定还不能完全满足基层法庭的工作需要，因为先行调解仍然属于诉讼的一部分，当然受到诉讼程序制约。为充分发挥调解的功能，应当确立人民法庭受理案件调解前置制度，即人民法庭受理的民事案件，应当先经过民间或行政调解程序，只有在调解无效的情形下，当事人才可以选择诉讼方式解决，人民法庭才可以立案进行审理，从而更有效地把各种纠纷化解在基层和萌芽状态中。

    （五）建议扩大具有民事合同效力的调解协议的范围

    最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中明确规定“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”。对于非人民调解委员会的组织或个人，比如，由不是人民调解委员会成员的村主任、村支书组织调解达成的，具有民事权利义务，并双方当事人签章的调解协议，是否赋予民事合同效力？笔者认为，《若干规定》并未作否定性规定，建议凡是当事人自愿达成的，不违反法律、法规的禁止性规定，不损害国家、集体、他人的合法权益的协议，都应认定其民事合同效力。

（执笔人：李文锋　杜云宏　杜承文）