镇政府与移民签订的移民安置合同属于行政合同。审理行政合同案件，法律有特别规定的，适用法律的特别规定；没有特别规定的，可以适用合同法的规定。行政相对人一方不符合移民安置条件而误签的移民安置合同，因其损害社会公共利益和国家利益，违法法律、行政法规的强制性规定而无效；合同已经履行的，因该合同取得的财产，应当予以返还。

    [案例索引]

    秭归县人民法院（2006）秭行初字第11号行政判决书；2006年9月1日。

    宜昌市中级人民法院（2006）宜中行终字第00036号行政判决书；2006年11月23日。

    [案情]

    原告（上诉人）崔邦安，农民。

    原告（上诉人）周功贵，农民。

    被告（被上诉人）秭归县郭家坝镇人民政府。

    原告崔邦安系原告周功贵之妻弟，原系郭家坝镇原腰店子村（现烟灯堡村）人，1991年11月迁入桐树湾村，挂靠在周功贵家庭户口上，在户口登记的“户主或与户主关系”一栏中注明为“三子”。但崔邦安在原腰店子村仍然有房产有承包地并实际经营，在桐树湾村没有享有生产资料。1991年12月长江三峡建设委员会进行三峡库区淹没实物指标调查登记时，崔邦安与周功贵一家登记在册。但被告在1996年编制《三峡库区秭归县郭家坝镇农村移民安置规划》（以下简称《96安置规划》）时，没有将崔邦安纳入桐树湾村的移民安置规划。1998年5月原告周功贵与被告签订了包括崔邦安在内的《三峡库区秭归县农村移民村内后靠安置合同书》（以下简称《后靠安置合同》），1999年6月原告崔邦安与被告签订了《三峡库区秭归县农村移民养老保险安置合同书》（以下简称《保险安置合同》），上述两份合同书均经过了公证。按照上述两份合同，周功贵领取崔邦安的移民安置经费2181.40元，崔邦安领取了移民安置经费9000元。后经群众举报，被告对移民安置进行了清理，发现崔邦安不属移民安置对象。2003年10月秭归县公证处依法撤销了原告与被告所签订的《保险安置合同》公证。原告崔邦安不服，先后向县、市两级司法行政机关申请复议，宜昌市司法局于2004年2月作出行政复议决定，维持秭归县公证处作出的撤销公证书的处理决定。

    2004年9月被告作出了《关于依法解除崔邦安移民安置合同书并收回其移民安置经费的处理决定》，崔邦安对此决定不服，向秭归县法院提起了行政诉讼。一审法院判决维持了被告的处理决定。崔邦安对一审判决不服，向宜昌市中级法院提起上诉。宜昌中院审理认为，被告作出的处理决定中要求二原告崔邦安退回崔邦安的移民安置补偿费用，没有区分各自应退款的数额，相互承担连带责任无法律依据，该项决定内容不当，遂撤销一审判决，同时撤销被告的处理决定，并责令被告重新作出处理决定。被告根据二审判决的内容和司法建议书，对二原告各自领取的崔邦安的移民安置经费重新进行调查核实后，于2005年12月19日重新作出了处理决定：一、解除郭家坝镇人民政府与崔邦安的《三峡库区秭归县农村移民养老保险安置合同书》；二、崔邦安全额退回通过人寿保险公司投保后退保所领取的农村移民社会福利安置费及价差9000元；三、周功贵退回已领取的崔邦安一人的搬迁安置费2181.40元。二原告对上述处理决定不服，遂向秭归县政府提出行政复议申请。秭归县政府于2006年4月3日维持了郭政处字[2005]4号行政处理决定。二原告不服，向秭归县法院再次提起行政诉讼，认为被告单方解除与原告崔邦安的移民安置合同，属于枉法行政，违反了法定程序，私自处分分割户主周功贵家庭共同共有的财产，被告以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的结果，被告作出的郭政处字[2005]4号处理决定是错误的，请求法院予以撤销。被告郭家坝镇政府辩称，其作出处理决定所认定的事实清楚，适用法律政策正确，程序合法，应驳回二原告的诉讼请求，维持被告作出的处理决定。

    [审判]

    秭归县法院审理认为，根据《长江三峡工程建设移民条例》（以下简称《移民条例》）第八条的规定，三峡工程建设移民工作实行分省负责、县为基础的原则。根据该原则，具体的三峡工程移民安置办法由库区所在的县、市区负责。秭归县政府根据该条例制定了《秭归县三峡工程农村移民安置实施办法》（以下简称《实施办法》）。该办法规定，三峡工程建设移民安置以乡镇为主体。二原告所在地的移民安置应由郭家坝镇人民政府负责。根据《移民条例》第九条、第十条和《实施办法》第十三条、第二十九条的规定，三峡工程建设移民安置应当编制移民安置规划，经批准的移民安置规划应当严格执行，不得随意调整或者修改，确需调整或者修改的，应当按照原审批程序批准。生产安置人口是指因水库淹没而丧失土地的农村人口。生产安置对象是依据各乡镇实施规划确定的必须予以安置的农业人口。

    根据上述规定，安置其辖区内的三峡库区移民是被告的法定职责。对移民身份的认定，必须按照法律法规的规定和法律法规授权的机关所制定的规范文件来确定。被告在编制、审核本乡镇的移民安置规划时，根据崔邦安在原来所在的村有房屋和承包地并实际进行了经营管理和收益等实际情况，认定崔邦安在库区所在的桐树湾村系“无土地、无生产资料、无房屋”的“空挂户”，即没有因三峡水库淹没而丧失土地和房屋，不属于生产安置人口和搬迁安置人口，便没有将崔邦安纳入移民安置规划范围，其认定是符合法律法规和客观实际的，虽然崔邦安与被告签订有移民安置合同并经过了公证，但在公证撤销以后，合同内容的合法性、真实性及权利义务关系便不复存在，被告有权依据撤销公证的决定书解除原来所签订的合同。对于崔邦安的移民养老安置经费，二原告各领取了一部分。被告在2004年9月作出的处理决定中，没有查明二原告各自领取了多少，被宜昌中院认定为处理决定不当，其合法性未被认定。2005年，被告通过调查和核对，弄清了二原告各自所领取的崔邦安的移民养老安置经费的数额，根据这一新的事实重新作出了具体行政行为是正确的。

    二原告诉称被告重新作出的处理决定是以同一事实和理由作出与原处理决定相同的决定，违反了《行政诉讼法》第五十五条的规定，要求撤销的请求不能成立，其理由为：根据最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条的规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由改变的，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。被告原作出的处理决定没有查明二原告各自领取了多少移民安置费，且决定二原告相互承担连带责任无法律规定而被判令重作，被告重新作出的处理决定是在查明二原告各自领取移民安置费准确数额后作出的，且取消了相互负连带责任的义务，重新作出的处理决定属主要事实发生改变，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。故二原告的请求法院不予支持。

    二原告诉称被告作出处理决定的程序违法，认为被告应当按照行政处罚法规定的一般程序规定进行立案、调查取证、告知当事人陈述和申辩权、告知听证权后才能作出处理。法院认为，被告作出的处理决定属行政处理行为，并不是行政处罚行为，无需按行政处罚法规定的程序进行处理，而行政处理的程序目前尚无法律规定，被告根据群众的举报在立案调查后，参照行政处罚法的程序作出行政处理决定并无不当。综上所述，被告重新作出的处理决定，其事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，理应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决维持秭归县郭家坝镇政府于2005年12月19日作出的郭政处字[2005]4号《依法解除崔邦安移民安置合同书并收回其移民安置经费的处理决定》。

    崔邦安、周功贵不服一审判决，上诉称：1、对承包土地的代管关系不能对抗依法享有取得生产资料的法定权利。崔邦安入户周功贵家是经职权机关登记许可的，其原在腰店子村的生产资料应该收回，未收回前由崔邦安代管，不能以崔邦安对腰店子村生产资料的代管而对抗其在桐树湾村依法应取得生产资料的权利。2、被消灭的合同解除权，法律未规定可以行使。被上诉人与周功贵签订的《后靠安置合同》和与崔邦安签订的《保险安置合同》均已履行完毕，被上诉人的合同解除权已消灭。原判认定被上诉人凭合同公证撤销的事实有权解除合同没有法律依据。3、被上诉人用表见事实掩盖法律事实。《后靠安置合同》与《保险安置合同》是两个不同内容和目的各自独立的合同。被上诉人与崔邦安签订的《保险安置合同》的公证被撤销，不影响被上诉人与上诉人签订《后靠安置合同》的权利义务关系。被上诉人作出的处理决定，侵犯了上诉人周功贵因《后靠安置合同》取得的私人合法财产。据此，请求撤销原判和被上诉人作出的处理决定。

    被上诉人秭归县郭家坝镇人民政府辩称：1、土地承包关系不同于代管关系。上诉人主张的代管关系不能对抗法定权利，既与事实不符，也与本案无关。2、依法解除错误的移民安置合同是被上诉人的法定职责。被上诉人与上诉人签订的《保险安置合同》因违反法律规定和违背事实，其合同自始至终没有法律约束力。在该合同的公证被依法撤销后，被上诉人有权解除其与崔邦安所签订的合同。3、被上诉人作出的处理决定，适用法律及政策正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。

    对当事人争议的问题，宜昌中院审理认为：1、被诉处理决定认定崔邦安不属于移民安置对象的事实和依据能够成立。崔邦安虽在1991年12月16日长委调查实物指标时登记在册，但实质上崔邦安不符合移民安置条件。被上诉人在1996年编制的实施规划中已将其清出。因此，被上诉人在处理决定中依据《96安置规划》和《实施办法》对移民安置对象的界定及崔邦安户口不属正常迁入的情况，认定崔邦安不属移民安置对象，其依据和事实能够成立。2、被上诉人解除与崔邦安签订的《保险安置合同》合法。按照行政合同的基本原则，行政主体为维护公共利益享有行政优益权，在合同的履行有损于公共利益时，行政主体有权解除行政合同。被上诉人根据群众举报，经调查核实崔邦安不符合移民安置条件。但由于被上诉人工作的失误和上诉人自己的过错，被上诉人已与崔邦安签订了《保险安置合同》，该合同的履行已有损于公共利益，即将国家用于安置移民的经费使用到不应当给予安置的对象上。被上诉人在公证机关撤销合同的公证后，行使行政优益权，解除与崔邦安签订的《保险安置合同》，在实体上符合行政合同的基本原则，未违背相关法律规范的禁止性规定。3、被上诉人决定由崔邦安退回因《保险安置合同》取得的农村移民社会福利安置费及价差9000元和周功贵退回崔邦安一人的搬迁安置费2181.40元合法合理。被上诉人提供的证据已证明崔邦安不符合农村移民安置条件，但由于该合同已经履行，即崔邦安和周功贵已经依合同领取了有关移民安置的经费，在被上诉人依法解除合同后，上诉人依合同取得的移民安置款项应退回负责移民安置的机构。4、被上诉人第二次作出的处理决定不属于与原具体行政行为相同的具体行政行为。被上诉人在第二次作出的行政处理决定中，增加了对《保险安置合同》、《后靠安置合同》的签订、公证、履行的具体事实；增加了对“搬迁安置对象”和“生产安置人口”范围界定的依据；明确了崔邦安和周功贵应当退回有关移民安置款项各自的具体义务。其重新作出的行政处理决定其部分事实和处理结果都有变化。因此，不属于与原具体行政行为相同的具体行政行为。

    对上诉人的上诉主张，宜昌中院审理认为：1、上诉人主张崔邦安原承包的土地属代管关系，不能以此影响在落户地享有生产资料的权利。经审查，按照土地相关法律规定，对土地的发包或收回不属于被上诉人的职责范围。被上诉人在处理决定中并未认定崔邦安在落户地不得享有取得生产资料的权利。上诉人以此主张崔邦安应属移民安置对象，该主张不能成立。2、上诉人主张，被上诉人对合同的解除权消灭后，再行使解除权没有法律依据。经审查，被上诉人根据群众举报，在合同的公证被撤销后，决定解除合同在时效上未违背法律规范的相关规定，且被上诉人行使其行政优益权的条件和目的合法。上诉人主张被上诉人行使合同解除权已消灭，既没有法律依据，也不符合本案的事实。3、上诉人主张，被上诉人与崔邦安签订的《保险安置合同》的公证被撤销，不能影响被上诉人与周功贵签订的《后靠安置合同》确立的权利义务关系。经审查，被上诉人与周功贵签订的《后靠安置合同》中的人员包括崔邦安，因崔邦安不符合搬迁安置对象的条件，周功贵因崔邦安取得的搬迁安置费用应当退回。被上诉人在处理决定中明确只要求周功贵“退回已领取的崔邦安一人的搬迁安置费”；对《后靠安置合同》中其他三人已领取的搬迁安置费，被上诉人并未作出处理。因此，处理决定并未影响《后靠安置合同》中符合搬迁条件人员的合法权利。

    综上，上诉人上诉的主张和理由不能成立，被上诉人作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，原审判决予以维持正确。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。

    [评析]

    本案事实并不复杂，但事情的解决却颇费了一番周折，以至于经过了3年时间、3次行政复议、2次行政处理、2级法院4次审理判决，才最终得以案结事了。究其原因，无外乎以下几点，一是本案事关三峡工程建设库区移民工作，十分敏感，有关部门处理起来都十分慎重；二是受数额比较可观的“移民安置费”经济利益驱动，原告维护自身利益的意识非常强，不肯善罢甘休；三是作为被告的镇政府一方在处理此事过程中确实存在失误，给了原告抗争的理由；四是我国关于行政合同的法律制度存在缺失，给本案的解决增添了难度，使一件本来很简单的事情变得复杂起来。关于前几点，一审和二审法院的判决已经说得非常清楚明白了，笔者想着重就本案所涉及的行政合同问题谈点看法。

    （一）本案所涉合同为行政合同

    本案起因于移民安置纠纷，与其说是不服被告作出的单方解除移民安置合同和要求退回移民安置费行政处理决定争议，不如说就是关于移民安置合同的争议，因为关于移民安置人口、经费等实质性权利义务都是通过合同来规定的。那么本案中的《后靠安置合同》和《保险安置合同》是民事合同还是行政合同呢？笔者认为当然是行政合同。

    按照行政合同的一般理论，行政合同指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议，它是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段。行政合同既不同于一般的具体行政行为，更不同于民事合同，在性质上、法律适用上、调整原则上呈现与民事合同、一般具体行政行为不同的特征，它同时具备行政性和合同性的两大特点，具有双重属性。其行政性体现在：从签约主体上看，一方当事人必定是国家行政主体；从签订合同的目的上看，签订行政合同主要目的是为了实施行政管理，产生、变更或消灭行政法律关系，是为了行使行政职权、履行行政职责；从合同内容上看，行政合同的内容是行政管理的公共事务，具有公益性；从合同当事人的地位来看，在行政合同中，行政主体一方拥有行政优益权。行政主体在行政合同中不仅是合同的一方当事人，还具有行政管理者的身份。作为管理者，行政主体拥有行政优益权，包括组织指挥权、一定条件下的单方解除权和制裁权等。行政合同的合同性体现在：首先，行政合同是一个双方行为，它是双方当事人意思表示一致的协议，这是行政合同区别于其他行政行为的最明显的特征；其次，行政合同需要双方协商，并达成一致；第三，它是一种非强制性的行政行为，即行政合同的内容具有可妥协性。

    由于我国还没有制定行政合同法，法律上关于行政合同与民事合同并没有一个明确的区分标准，理论和实践中也存在较大的争议，比如关于国有土地使用权出让合同和农村土地承包合同，从理论上看当然是属于行政合同，但由于《农村土地承包法》等法律和司法解释的规定，又被当作了民事合同处理。本案中的移民安置合同，从形式上看，签订的一方主体是行政机关——郭家坝镇政府；从目的和内容上看，是关于移民安置的，而移民安置是政府的行政职能，是出于国家三峡工程建设的需要，出于行政管理的目的，具有公益性。综合分析，其应属行政合同无疑。

   （二）本案凸现行政合同法律制度的缺失

    我国已经有了基本的行政合同制度，但是这一制度还很不完善，还没有形成关于行政合同及其司法救济制度的完整法律体系，只是在部门法、国务院各部委的规章、条例和最高法院的司法解释、批复中偶有关于行政合同的规定。由于法律制定的滞后性，缺乏对行政合同进行专门规定的统一的行政法律法规，造成在审判工作中遇到诸多难点，比如被诉合同的性质如何确定，行政合同与民事合同如何区分？行政合同之诉能否适用《中华人民共和国合同法》等等。本案可以说集中凸现了行政合同法律制度的不足。因为对行政合同相关问题缺乏明确的法律规定，至少造成了以下障碍和困惑：

    1、因行政合同的订立和履行等产生纠纷，行政相对方是直接以行政合同为由提起行政诉讼，还是等到行政主体一方做出相应行政处理决定之后才得提起行政诉讼？从简化法律关系、提高诉讼效率、节约诉讼成本的角度，以及有利于监督和促进行政主体依法履行职责的角度，行政相对方是完全可以直接以行政合同为由提起行政诉讼的，也即是说行政合同争议是可以直接作为人民法院行政诉讼受案范围的，这已经为法学理论界所认可，也已为最高法院的相应司法解释所默认。本案中的移民安置行政合同是在已经履行完毕之后才发生争议的，争议源于被告作出的一个行政处理决定。故原告选择了以不服被告该行政处理决定为由提起行政诉讼，这是顺理成章的。笔者认为，如果在行政合同签订和履行过程中发生争议，紧接着行政主体一方又作出了相应行政处理决定，行政相对方是有权根据情况选择以行政合同为由或者以不服相应行政处理决定为由提起行政诉讼的。

2、行政合同的效力究竟如何，比普通民事合同高吗？从行政主体享有单方解除权等行政优益权上看，行政合同的稳定性还不如普通民事合同。从行政合同的目的性和内容上看，为了实施行政管理，履行行政职责，维护公共利益，行政合同的效力又应该比普通民事合同高，不允许行政相对方随意违约或单方解除合同。这也需要相关的法律作出明确规定。如本案中的两份移民安置合同签订后都经过了公证，似乎只有公证才使其效力得以加强，当被告方事后经群众举报发现与原告方签订的两份移民安置合同有问题时，只得先等公证处撤销其公证，然后才得单方“解除合同”；期间又出现了一个比较尴尬的情形，即公证处只撤销了《保险安置合同》的公证，并没有撤销对《后靠安置合同》的公证；照此逻辑，被告也只能单方“解除”《保险安置合同》，而不能“解除”或者变更《后靠安置合同》。既然《后靠安置合同》未被“解除”或者变更，继续有效，则被告要求原告周功贵退回已领取的崔邦安一人的搬迁安置费2181.40元依据又何在呢？不能不说有些矛盾和尴尬。

    3、行政合同的理论和制度中已经有了体现行政优益权的单方解除权、组织指挥权等内容，但并没有引入合同的无效和可撤销制度，能否引入？对于本案而言，两份移民安置合同签订后已经及时履行，后靠搬迁安置费和保险安置费已经发放给原告方，可以说合同已经履行完毕。既然合同已经履行完毕，双方的权利义务关系已经终止，又何来“单方解除”一说呢？按照通理，合同的解除权只存在于合同履行完毕之前。不能不说原告方第二次上诉时的抗辩有理，被告作出的处理决定和一、二审法院认定时的用语不够准确。这一难题，只有引入合同法的无效合同制度才能很好地解决，这也是化繁为简的最有效的解决办法。

    （三）本案应引入合同法的无效合同制度

    行政合同的双重属性决定了它的调整原则也是双重的，它同时需要遵从依法行政和契约自由两大原则。在行政法律法规没有明确规定，又不与依法行政原则相矛盾的情况下，可以适用合同法原则和相关制度，这也是很多国家的做法。最高法院在行政审判工作会议中也明确指出，审理行政合同案件，法律有特别规定的，适用法律的规定；没有特别规定的，可以适用合同法的规定。自1999年10月1日起施行的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”

    综合本案事实，原被告签订的两份移民安置合同依据《合同法》第五十二条第（一）项、第（四）项、第（五）项中的任何一项，都可认定为无效合同。而根据《合同法》第五十八条的规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；……”故此被告要求原告退回移民安置费也就顺理成章了，不必大费周折，也可避免上述一些尴尬的问题。为什么两审法院都没有依据这个理由来判决呢？原因还在于相关法律规定的缺失。由此可见，完善我国的行政合同法律制度是越来越必要和紧迫了！但愿此案能够为我国行政合同法律制度的完善起到一点促进作用。

    当然，本案的判决结果是公正合法的，裁判说理也很透彻，最终得到了双方当事人的认可，维护了三峡工程建设移民安置资金的使用安全和移民安置秩序，维护了社会公共利益和国家利益，也为其他欲以种种理由套取移民安置资金的人们敲了一个警钟，此案的法律意义和社会意义都是不言而喻的。

    作者单位：宜昌市中级人民法院